魏加宁博士，系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员。

　　截至2010年年底，全国地方政府债务余额为10．7万亿元，占我国GDP的比重不到30％，因此，就地方政府债务而言，总体上风险尚在可控之中，但不排除个别地区的风险度已经很高

　　解决地方债务问题要依靠体制改革，允许地方政府发债可以带动诸多改革

　　１０．７万亿地方债务，犹如一记警钟。

　　尽管此前审计署新闻发言人对外表示，此次审计涉及的每一笔债务和每一个数据都是有据可查、真实可靠的，不存所谓“低估”或“遗漏”的问题，并不构成系统性或全局性的风险。但坊间对债务规模以及风险的质疑从未停止。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士在接受中国经济时报记者专访时表示，解决地方债务问题要依靠体制改革，允许地方政府发债可以带动诸多改革。

　　中国经济时报：审计署报告公布之后，不少研究机构和专家学者质疑１０．７万亿的地方政府债务数据的可靠性。同时，这一数字也与之前央行、银监会公布的数据有所出入。为什么会出现“数据打架”？哪一家数据更接近实际情况？

　　魏加宁：首先，我们应当充分肯定国家审计署审计并公布地方政府的债务情况。这是一件很了不起的重大举措，表明了中央政府的自信。

　　早在２００３年我们在开始研究地方债务问题时就曾经提出过，应当用地方政府公开发债的方式来替代目前的隐性负债。但是要让地方政府公开发债，首先要做好三件事情：一是要搞清楚目前地方政府的各种负债究竟有多少？二是要想好如何清理这些债务？

　　三是要先找几个地方进行公开发行地方债的试点。现在，国家审计署终于把第一件事情做了，并且把它公布出来，对此应给予充分肯定。没有这一步，后面的事情都做不了，问题只能越积越多，风险越积越大。

　　据我们所知，在此之前，中央一些部门一直都想搞清楚地方债务的真实情况，财政部、银监会和央行都做过诸多努力，其中有些数据也已见诸报端。至于数据不同可能来自于统计对象、口径和方法的不同。但就“地方政府债务”而言，这一次审计署的数字应当说是最全面的，也是最权威的，是国家审计署动用了４万多专业审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对全国３１个省和５个计划单列市本级及所属市、县三级政府的债务情况进行了全面审计。审计了所有涉及债务的２５５９０个政府部门和机构、６５７６个融资平台公司、４２６０３个经费补助事业单位、２４２０个公用事业单位、９０３８个其他单位、３７３８０５个项目，共计１８７３６８３笔债务。这是国家审计署成立以来规模最大的一次审计调查工作。

　　一般而言，在审计时，如果地方政府预判中央会出手相助，就有可能夸大债务的规模；如果地方政府预判中央不会伸出援手，反而还要追究责任，就有可能隐瞒债务规模；因此审计结果就一定会有所出入。但是此次审计之前，国家既没有承诺如何化解这些债务，也没有表示要追究当事人的责任，并且每笔债务要由负责人签字画押，所以，审计的结果应当是真实可靠的，既不会人为夸大债务规模，也不会人为缩小债务规模，因为地方政府根本就不知道中央政府将会怎样解决这些债务问题。所以我认为，这次审计结果的可信度是比较高的。

　　风险尚在可控之中

　　中国经济时报：有分析认为，审计署的报告中并未涉及到乡镇级政府的债务，因此推测是否低估了地方债务的规模，你怎么看这个问题？

　　魏加宁：我们在２００３年研究地方债务时曾经说过，政府的层级越低，债务的相对负担越重。众所周知，自那以后，财政部下了很大气力去化解乡镇债务风险，包括采取对自行化解基层政府债务风险的地方政府给予奖励的办法，对此，时任财政部副部长楼继伟曾经在中央电视台的专访节目里做过专门介绍，大家应当记忆犹新。

　　此外，即使此次审计署的审计报告未涉及乡镇级政府，但我国银行给乡镇政府的贷款其实很少，因此，有人以此为由说审计署的审计结果少算了，并要调低对中国银行业的评级，实在是没有道理的。

　　中国经济时报：数据是可信的，那么应当如何来看待这些数据呢？数据公布以后，“风险论”此起彼伏，你怎么看待目前的地方债务风险？

　　魏加宁：从审计署目前公布的数据来看，总体上风险尚在可控之中，但不排除个别地区的风险度已经很高。

　　据此次审计，截至２０１０年年底，全国地方政府债务余额为１０．７万亿元，占我国ＧＤＰ的比重还不到３０％，因此，就地方政府债务而言，总体风险可控。但是也应当承认，一些地区，尤其是西部地区的债务状况值得高度关注。２００３年我们曾经说过，越是西部地区，债务的相对负担越重，这次的审计结果证明了这种说法。从表面上看，西部地区的债务只占了２７％，似乎并不太高，但是如果与西部地区ＧＤＰ所占比重和财政收入所占比重相比（２００９年仅为１８％左右），其债务的相对负担就要高出许多，因此值得关注。

　　另一方面，我们说西部地区的问题相对较大，并不是说东部就没有问题。据调研，东部也有个别地方的债务负担相对较高。

　　地方政府债务规模越来越大

　　中国经济时报：地方债务的规模增大，有一种说法是因为“分税制”的财事权力不对等，导致地方财力不足，但还有一种说法是公共投资过度。你怎么看？

　　魏加宁：首先，我认为实行分税制本身还是十分正确的，应予以充分肯定。

　　其次，也应当承认，自１９９４年实行分税制以来，确实出现了财权层层上收、事权层层下放的局面，导致地方政府财力与事权不相匹配，地方政府要做的事情很多，但是财力不足，于是就出现了许多隐性负债。这背后，浅层次的原因是由于按照现行的《预算法》地方政府无权自主发债；而深层次的原因则是由于我们是单一制国家，权力高度集中，上级政府管着下级政府的“干部任免”，所以下级政府对上级政府“上收财权”、“下放事权”的行为只能够坚决服从，不能表示异议。作为上一级政府，其偏好自然是收上来的钱越多越好，而要办的事放下去越多越好。再加上中央各部门都把完成自己的任务放在第一位，下达各种指标，而不管地方政府有没有这个财力来完成这些指标。久而久之，必然出现财力与事权的严重失衡。

　　另一方面，现在由各级政府主导的所谓“公共投资”也的确太多了，其中有些投资不一定非要政府去投资。以前，一些地方政府要干事情，自己没钱就只能靠招商引资，找民营企业去做；但是这些年忽然发现，地方政府融资平台很管用，到银行去贷款很容易，于是就成立了大量的地方政府融资平台直接向银行贷款然后自己做事，对民间投资产生了很强的“挤出效应”。本来财力就有限，再加上什么事儿政府都要自己去做，结果导致地方政府债务规模越来越大。

　　中国经济时报：你认为如何才能解决这个问题？

　　魏加宁：最根本的还是要依靠体制改革。改革有两种类型，一种是危机导向，一种是利益导向。地方政府债务问题，搞不好就是危机导向；但是搞好了，也有可能是利益导向。

　　首先，地方政府自己要主动减轻负担，不要什么事情都抓在自己手里，统统由政府自己来做。在市场经济条件下，凡是市场能够做的事情，就尽量让市场去做；只有市场做不了、做不好的事情，才由政府来做。

　　其次，解决地方政府债务负担过重的问题还要从根本上理顺中央与地方的关系。从长远讲，要实行“地方自治”；从当前讲，至少在决策机制上，中央政府应当成立一个专门负责地方事务的“地方事务部”，其作用主要有两个，一方面，作为地方政府的代言人，在参与中央决策时替地方政府说话，反映地方财力状况能否实现中央各部委提出的“达标任务”；另一方面，负责监督地方财政，监督地方政府的债务负担。

　　应当说，在计划经济时期，中央政府以审批地方政府的项目为主；而在市场经济条件下，中央政府应以监督地方政府的财政为主。

　　最后，要允许地方政府公开举债，在证券市场上自主发债。

　　１９９４通过的《预算法》不允许地方政府公开发债，但是留了一个口子，即国务院特批的除外。所以，在２００９年应对国际金融危机时，就决定由中央政府代发地方债。但问题是，风险仍然集中在中央政府，实际上是一种变相的转移支付，由中央政府向各地分配额度，不是真正意义上的地方债。

　　当然，允许地方政府自主发债可能也不是最完美的方式，但至少要比现有的银行贷款方式要好。

　　第一，２００９年的实践证明，尽管进行了多年改革，但我们的银行在发放贷款方面仍然存在着“软约束”状况，尤其是在给地方政府融资平台贷款时；而发行地方债券至少有５道约束机制，发行地方债首先要由当地人大进行审核，然后要由信用评级机构进行评级，再有中央政府的总量控制和信息披露的真实性监督，此外还有地方媒体的舆论监督，最后投资者还可以“用脚投票”。这些约束机制有可能让地方发债公开、透明并做到风险可控。

　　第二，地方政府自主发债方式的还债动力要比银行贷款强。即使前面发的债真的还不上了，地方政府为了发新债也要努力去把旧债先还上，否则新债是发不出去的。而不像银行贷款那样，地方政府可以“哄骗”了这家银行再去“哄骗”另外一家银行。

　　第三，债券市场要比银行贷款更为敏感，最近几起“城投债”事件就说明了债券市场的敏感性。通常，人们对银行贷款——不良资产的反应会比较缓慢，其风险大多要集中到一定程度才会暴露出来。而发行债券则不同，发债人要直接面对投资者，稍有风吹草动，投资者就会立刻做出反应，从而使风险得到及时释放。

　　当然，让地方政府自主发债还需要做许多事情，比如修改《预算法》、编制资产负债表、推进预算公开、改革地方人大制度等等。但我认为让地方政府自主发债还有一个好处就是，它可以给地方政府以正向激励，谁的财政规范、预算公开，谁编制了资产负债表，谁的项目有效益、还款有保证，谁的地方治理环境好、人大监督有效，谁的地方债券就可以多发，就发得出去。这样，地方政府就有动力、有积极性去改善地方治理，改进地方财政，改革相关体制。

　　所以在我看来，这不仅仅是一个地方政府融资的小事情，而且关系着改变地方治理结构、推动地方财政改革、改善中央与地方关系等一系列改革。因此我期待着它能够带动和推动更多的改革，使我国早日成为现代化国家。（记者 王小霞）