易宪容

　　可以说，在2011年房地产宏观调控政策的“新国八条”中，最有新意的政策就是“大造保障性住房”了。新政策希望通过“大造保障性住房”，不仅可建立起中国的保障性住房体系，而且也可通过“大造保障性住房”来化解当前不少城市居民住房条件差及社会对住房矛盾与冲突，同时也达到保证经济持续稳定增长的目标。看上去，这项房地产政策真是个十全十美的政策。但是，这个“大造保障性住房”的发展模式，其理论基础在哪里？它符合不符合现代市场经济的基本法则，如果不符合其问题又何在？它的经验法则又在哪里？中国具体实际与这些经验法则有哪些因素是吻合的？如果经验法则与中国具体实际情况不吻合，其问题又出在哪里？等等。如果不从这些方面来思考，那么“大造保障性住房”的规划能否达到上面所给出的一箭三雕效果是不好讲的。

　　从理论上来说，现代文明社会的一个重要标志就是任何国家都有义务为该国居民解决基本的居住条件问题，居住权是现代社会每一个公民的天赋人权。因此，无论是市场经济成熟的欧美国家，还是新兴市场经济国家，基本上都会把“保证居民的基本居住条件”写入宪法或国家根本法律。即房地产发展的前提就是要保证该国人民的基本居住条件。只不过，不同的国家或地区采取的方式不一样。正因为这第一要义是保证居民的基本居住条件，不少国家政府出台的房地产政策或制度都围绕着这一要义而展开。无论是土地为国有的国家还是土地是私有的国家都是如此。因此，住房的生产、交易、流转、持有等环节的政策都是围绕着保证住房居住的第一要义而制订与展开的。如德国等发达国家都把住房功能界定居住，严格地禁止住房投资炒作，也就是说，住房的功能只是居住而不是赚钱的工具。正因为有这样的政策与法律，德国的住房价格每年上涨不足1%，远远低于该国居民的工资上涨水平。而美国日本等则通过住房所得税及住房财产税来保证住房第一要义，并通过不同的优惠政策(如利率补贴、税收减免、财政补助等)让绝大多数居民都可能进入住房市场。在这种情况下，保障性住房体系并非仅是建造低价格的住房，而是针对不同的收入阶层的居民采取不同的住房保障政策。这些政策的目标就是让每一个公民的基本居住条件得以保证。政府“建造保障性住房”仅是保障性住房体系的一部分并把其比例限制在一个很小的范围内，其实保障性住房体系是广义的，而不仅是一种狭义的住房保障体系。

　　中国作为土地公有的社会主义的国家，住房刚刚从计划分配过度到市场购买阶段。由于从2003年以来的住房政策出现严重的偏差，整个住房市场完全偏离了住房的第一要义，并让住房市场成了一个少数人赚钱的工具。由于住房的功能发生质上的变化，它不仅会与现代文明社会的基本要义偏离，也会让住房的价格快速上涨并远离保证住房第一要义的人可支付能力。在这种情况下，不仅使得许多人的住房福利条件越来越差，而且也使需要进入保障性住房的人越来越多，规模越来越大。保障性住房也就成了绝大多数人能够有基本居住条件唯一选择。因此，政府规划“大造保障性住房”对这些人来说当然是一件鼓舞人心的事情，也被看作是一个巨大的民生工程。但实际上，如果不是从2003年以来住房市场的功能出现严重偏离，保障性住房的重要性并非如此迫切与重要。

　　而当前这种“大造保障性住房”的经验模式不是来自市场经济成熟大国，也不是来自新兴市场国家，而是来自香港及新加坡两个小岛地区。这两个地区的住房市场是特定的历史及地理条件发展起来的。因此，其住房体系也表现为其他国家或地区具有完全的特殊性。在这两个地区，其保障性住房的规模之大或比例之高在全世界来说是绝无仅有的。而且香港与新加坡的住房发展模式不仅经历了一个长期的历史选择过程，而且这种发展模式同样是牺牲绝大多数人住房福利条件为前提的。因此，中国希望借助于这样的经验模式来发展中国的保障性住房体系，不仅不可能，也不可取。无论是从哪个方面来说中国是不具备条件来建造香港的保障性住房体系的条件。正是因为这样，中国政府今年在推行“大造保障性住房”的规划过程中就遇到了种种难以克服的困难。

　　据报道，到5月底，今年中央政府计划生产1000万套保障性住房任务的实际开工率不到30%。尽管住房建设部要求各地必须在11月份全面开工保障性住房，并把该任务作为各地方政府业绩考核重要指标。但实际上无论是从保障性住房的资金来源情况来看，还是从保障性住房开工的情况来看，今年各地政府要完成1000万套保障性的住房建设并非易事。至于未来5年要完成3600万套保障性住房的任务更是会遥不可及。

　　因为，从这个规划来看，政府房地产政策目的就是要做到以下几点：

　　一是重新界定当前中国房地产发展模式，即建立房地产的双转制，或房地产开发商所要求的中国住房市场应该是“保障归保障、市场归市场”，这样既可解决中低收入居民住房问题，又可避免房地产政策出台不对当前的高房价造成多少影响与冲击，从而达到所谓的稳定当前的住房价格的目的。

　　二是要让当前住房市场发展模式进行重大的转变，新的房地产政策有可能对市场造成较大的冲击，特别是在市场转型过渡期，如何可补充房地产市场销售下降所带来的对房地产业的冲击则成了新的房地产政策的重心所在。而大造保障性住房，一方面可能适当地解决部分居民的住房问题，另一方面由于保障性住房的巨大的投入，从而使得在商品房市场的投资开发减少时，对房地产固定资产的投资可以通过大造保障性住房来弥补，以此来实现住房市场平缓的转型。

　　三是对房地产市场调整，特别是挤出房地产泡沫，政府看到房地产泡沫严重性及危害，但是，其政策希望在挤出房地产泡沫同时又保持房价的稳定而不影响整个经济的长期增长。因此，大造保障性住房就是中央政府所认为一箭三雕的事情。

　　不过，政府希望大造保障性住房来冲击高房价及挤出房地产泡沫，来实现当前房地产发展的重大转型，意图当然是相当好的。但是这些政策既没有市场法则的逻辑，也与中国实现情况相冲突。首先，这种住房市场发展模式是香港及新加坡的模式。但香港与新加坡的住房发展模式不仅是一种特殊环境与特殊时期的产物，而且也经历了一个较长的时间过程。中国这个有14亿人口的国家也试图用这个模式来解决中低收入居民的住房问题，我想政府无论有多大决心，但要达其目标根本就不可能。更何况香港的房地产发展模式是一个十分不成功的模式，是牺牲香港绝大多数人住房福利水平模式。其实，中国住房市场的问题所在，并非完全是保障性住房体制的问题，而是过高的房价让绝大多数居民无支付能力进入房地产市场。而房价过高又是一系列政府错误政策的结果，是这些政策促使中国的住房市场完全成了一个投机炒作的市场，一个赚钱赢利工具。只有住房市场的“去赚钱化”，挤出房地产市场泡沫，住房市场的价格全面回归理性。在这种情况下，保障性住房的比例自然会逐渐减小，住房的双轨制也没有必要。在现代许多市场发达的国家，住房市场的发展没有哪个国家是通过这样的双轨制来解决居民的住房问题的，市场仍然是化解许多住房问题的最好方式。

　　退一步说，假定“住房双轨制”的发展模式能够成立，那么问题就不仅在于各地方政府有没有激励大造保障性住房，而且还在于各地方政府有没有财力建造保障性住房。如果各地方没有财力建造更多的保障性住房，那么中央政府对保障性住房的责任书最明确也无济于事。特别是当绝大多数地方政府都没有财力来建造大量的保障性住房时，这些地方政府都违约时，那么建造保障性住房的责任书就可能成为一纸空文。

　　最近，中央政府希望出台一些新融资工具来解决保障性住房融资问题。但是这些融资工具是否同样是过度使用当前的信用体系还是按照金融市场法则而为。如果是后者，那么地方政府要融资并非易事。因为保障性住房本身是一种补助性住房住房，这种住房现金流从何而来？如果是前者，早几年过度货币发行所形成的地方政府的融资平台债务及巨大的房地产泡沫，其潜在的巨大风险越来越高。如果新融资工具出台，现在各地方政府所关注并非是要建造多少保障性住房，而是如何把这两个泡沫进一步吹大。击鼓传花下去，房地产泡沫一旦破灭，地方政府融资平台的巨大的债务风险都会暴露无遗。因此，保证新开发的保障性住房的融资市场不能成为地方政府进一步强化融资平台的工具则成了当前金融风险得以控制的关键所在。当前国内各商业银行为何对保障性住房的融资兴趣不大，就在于担心新保障性住房的融资工具可能成为地方政府强化其融资平台的新方式。

　　再假定住房发展双轨制是有意义的，各地方政府也有钱来大造保障性住房，但是这些保障性住房如何分配则要有好的法律制度来安排。早几年的情况不要说，即使是现在，不少地方保障性住房成了一些地方特殊阶层的福利这是路人皆知的事情。可以说，任何没有约束的权力肯定会腐败。如果国内大造保障性住房成了政府官员腐败的工具，那么大造保障性住房政策就会南辕北辙了。

　　可以说，当前国内住房的市场问题与症结在于，尽管政府正在改变当前房地产市场发展之宗旨，也希望挤出房地产市场之泡沫，但是政府把住房市场作为宏观调控工具这种思维模式并没有改变，房地产市场的赚钱效应并不想用政策对其造成巨大的冲击，住房的价格并不希望挤出房地产泡沫后迅速下降。这样，既可保证他们所需要的经济增长，又不要调整既得集团的利益关系，尤其是希望通过增量的方式来缓解住房市场矛盾。但是实际上，如果不挤出房地产泡沫，不真正调整房地产利益关系，当前房地产市场许多问题要得到解决是不可能的。所以，对于当前中国房地产，不是大造多少保障性住房，而是让过高房价回归理性，而是让房地产泡沫挤出，让房地产的赚钱效应去除。否则大造保障性住房能否达到目的是令人质疑的。这才是国内保障性住房体系得以发展的障碍所在。

　　(作者系中国社会科学院金融研究所金融市场研究室研究员)