体制之困下减税如何不再越减越多？

　　对个税、增值税和营业税的有限微调，不能真正达到结构性减税的目的

　　去年向政府上缴了9.6万亿税款的中国纳税人，正在呼吁政府加快减税的步伐。

　　今年全国“两会”前夕，宛西制药董事长孙耀志等13名全国人大代表和财政部财科所所长贾康等12名全国政协委员联名建议，通过适度的结构性减税为企业减负。在大会期间，多位代表和委员也呼吁，推行结构性减税，加快财税体制改革。

　　强调“改革”的本届政府，在其最后一年任期内，能否让纳税人感受到减税的实惠，让纳税人获得更多经济发展的红利。

　　减税路径

　　切切实实的税感，是减税呼声四起的大背景。

　　2011年，中央和地方政府的财政收入，在比预算超收5446亿元的情况下突破了10万亿元，其中税款的收入就达95729亿元，财政收入占GDP的比重仍然在逐年增加。

　　在“月饼税”“房屋产权加名税”等混乱税种的争议声中，纳税人在过去一年里仍然没有弄清，缴纳的税款究竟流向了何处。同时，纳税人还发现，巨额的税款和门类繁多的行政性收费推动着政府收入的增速接近25%。这一增速，既超过了国内生产总值的增速，也远高于居民收入的增长。

　　这些都在刚刚闭幕的全国“两会”上成为激辩的焦点。在多位人大代表和政协委员的眼中，税，不只是一个经济问题，而是一个事关社会分配公平的政治议题。

　　在3月10日全国政协十一届五次会议的一场经济界别小组讨论中，全国政协经济委员会委员刘克崮，就犀利地表达了他对决策的不满。在他看来，当前税制改革只围绕个人所得税起征点调整，是“抓小放大，迷失方向”。

　　“研究一个国家的收入分配问题，不能掉在井里变成井底之蛙。”这位委员尖锐指出。

　　他的这番表态是有数据支撑的。

　　在2011年个人所得税起征点提高之后，现在中国国内缴税的个人降至2400万，仅占总人口的1.8%。在税种分类上，个税属于对人们的所得、劳动报酬和企业利润所征的直接税。在中国，加上了企业所得税，2011年属于直接税性质的所得税在整个税收体系中比重只占约25%。

　　但是，在绝大多数发达国家，直接税却是税收的主题。在美国，3.1亿总人口中有1.6亿人需缴纳个税，个人和企业的直接税在整个税收体系中比重超过七成。我国的税收结构和美国相比几乎完全倒转。尽管间接税的比重逐年递减，但在2011年仍然接近64%。

　　中国形成这种财税体系有其历史原因。1994年的财税制度改革，是距今最近的一次分配制度改革。当时改革的内容，是将纳税的主体转向各类企业，对企业在生产、运输、交易等各个流转环节征收增值税和营业税，借以增加国家财政收入。

　　在现实中，企业又将这些税收压力，通过生产和销售渠道不断向下游转移。企业缴税的同时，下游的普通消费者还要重复地为税费“埋单”，因而造成了各类“暗税”。目前在中国的税收收入中，超过六成是纳税人搞不明白情况下“不知不觉”缴纳的。

　　正因为此，今年“两会”期间，各类大胆改革税制的提议层出不穷。这些提议包括：在征收个人所得税时，考虑纳税人的家庭赡养负担和综合收入，对股票交易中投机性的资本得利加大税收，对小、微企业的所得税进行增值税、所得税的减征免征，等等。而针对不动资产的“房产税”，两会代表和委员则呼吁要精确对准房产的出售方，而不能机械地对存量征收。

　　总结各界的提议，核心思路是减少间接税，适当增加直接税。这些药剂，针对的都是国内税收体系的“颠倒”。

　　全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达接受《中国新闻周刊》采访时说，2012财政年度的减税规模应该在5000亿元以上，才能看到效果。而减税的路径则应该兼顾收入分配的“两头”：既照顾穷人，又留住富人。

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康也对《中国新闻周刊》表示，目前的财政状况可以承受数千亿元规模的减税幅度，因此减税“不存在障碍”。

　　那么，财政部将如何应对减税的呼声？

　　财政部部长谢旭人在第十一届全国人大五次会议的记者会上说，减税的思路将包括调整个税的税率结构，降低部分进口商品关税，继续提高增值税、营业税起征点，并扩大营业税改征增值税试点，以及推进资源税和房产税改革试点等等。

　　其中，营业税改征增值税试点从目前的上海市交通运输业和部分现代服务业扩大，将只对企业提供的商品征税，减免一部分重复性税收。

　　此外，财政部在2011年年底扩大了小型微利企业所得税优惠的范围，对年应纳税所得额低于或等于6万元的小微企业对其所得税进行照顾。

　　然而，这些减税步骤仍然被指“步调缓慢”。来自改革的声音认为，若不能深化财税制度的改革，对于个税、增值税和营业税的有限微调，都不能真正做到结构性减税的目的。人们缴的税，还可能越减越多。

　　体制之困

　　中国税感的真正“痛处”，在于财税体制。

　　有一个现象可以佐证这一体会：直到目前，地方各级税务部门仍然普遍采取制定税收任务的做法，进行税收工作。在地方的税务部门里，都还设有“计划征收科”，制定税收的“死任务”。这一明显违背市场经济规律的计划收税方式，与纳税人心目中的依法征税，就是一对矛盾。

　　为了在地方财政“截流”收入，直到目前，地方政府在除了教育、人事和交通领域的一部分之外，还保留着大量行政事业性收费。这些收费，统统游离在各级政府的预算体系之外。

　　在公众监督不到的地方，税收部门为了实现财政收入的目标而蚕食着各类纳税人和小微型的纳税企业。

　　这些计划经济的残留，今天仍制约着中国式减税的速度。

　　1994年的财税制度改革并未能彻底完成。省级以下的地方政府未形成以执行、监督预算为核心的财税体制，地方税体系未能形成。中央财政的很多钱通过专项转移支付下发，但由于缺乏监督机制，导致专款的用途不明。

　　不过，今年出现的一个新动向可能会影响财税改革未来的格局。在2011年全国公共财政收入的10万亿元，地方收入为5.24万亿元，中央收入为5.13万亿元。这是1999年以来，地方财政收入首次超过中央。

　　在3月9日政协全体会议的大会发言中，刘克崮代表全国政协经济委员会建议，应借鉴德国等国家的国际经验，改进中央和地方的转移支付办法。

　　在德国，相当于“中央政府”的联邦政府和各州政府在工资收入税、企业税和间接税的收入方面有明确的划分。而德国联邦的宪法规定，人均税收低于全国平均税收水平92%以下的州，才可以从各州的增值税收入中取得低于全国平均水平的差额，而财政收入高于各州平均人均财政支出水平的州政府，则要向其他州进行财政转移支付。

　　刘克崮对《中国新闻周刊》称，继续从工薪阶层的所得中征税是不合适的。分步差异化推行省直管县财政体制，试行省直管县的行政配套改革，才应该是国内财税体制改革的方向。

　　财政部财政科学研究所所长贾康也赞同如上观点。他对《中国新闻周刊》表示，中国地方财政合理的分税分级体制，应该形成中央、省级和市县这三个层级，这在三级构架下，每级政权都要有合理的财权。

　　在这一思路下，对于工商业不发达、但资源富集的西部地区，可以启动资源税改革，使资源税成为西部地区的地方收入的支柱税种；而经济发达的东部地区，以房产税为代表的不动产税，将可能成为逐步取代预算外土地出让金的地方新财源。

　　但是，这一改革方向，还未得到财政部的最后定调。

　　在财政部提出的2012年中央和地方预算草案中，全国的公共财政收入被安排为113600亿元，较2011年预算执行数增长9.5%，仍然高于同期国内生产总值增速8%的预期。

　　刘克崮认为，今后对于如何减税，如何改革财税体制，应该广泛征询有专业背景的人大代表和政协委员，并且通过听证会的形式包含更多来自民间的参与。他还进一步指出，税制和收入分配的改革应该称为未来政府的主要任务。

　　这一点，国务院总理温家宝也在今年的政府工作报告中提出，本届政府将在最后一年任期内，抓紧制定收入分配体制改革总体方案。

　　财政部部长谢旭人也称，2012年，《中华人民共和国预算法》的修订将有可能完成。

　　根据目前的修订案草案，新的预算法将提出将各级政府的“全部收入和支出都要纳入预算”，并完善预算审查监督。

　　如果这一原则性的规定得到全国人大的通过，各级政府将预算外资金作为财政收入的行为，恐怕都将成为历史。包括土地收入在内的地方性收入，都会被要求纳入政府性基金预算。而地方“截流”中央财政收入的行为也将得到有效的监督。

　　而当省以下的分税制度得到贯彻后，每级政府都应该建立预算机制，而预算也应该公开、透明，接受公众的监督。

　　本刊记者/崔晓火