房产税面临法律和技术难题 触发各方利益博弈

三联生活周刊第43期封面：房产税又要交多少钱

　　香港物业税征收的税率为租金的15%，每年可以扣除20%的修缮及支出费用

8月9日，上海某房地产项目工地

　　2009年4月25日，美国加州圣马特奥，止赎房产拍卖会现场，当日约100多处房产被拍卖

　　关于房产税的传言每天都在上演，但迄今为止依然只是停留在纸面讨论，尚未有任何实质性进展，就连名称也在“房产税”和“物业税”之间徘徊不定，其间难度可想而知。

　　主笔◎谢九

　　为什么要收房产税？

　　征收房产税大致有两个目的：一是为了完善和丰富税种，增加地方政府的财政收入；二是作为房地产市场的调控工具，抑制房价快速上涨。从政策制定者的角度来看，房产税的初衷显然是出于前者，但对于普通百姓而言，则更偏重于理解为调控房价。这种理解上的偏差，导致了房产税还没有出台，就已经是争议不断。

　　房产税在我国并非新税种，早在1986年的《中华人民共和国房产税暂行条例》中就已经有“房产税由产权所有人缴纳”的规定，缴纳标准为“房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。房产税的税率，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%”。不过，当时的规定对5种情况予以免征，其中包括个人所有非营业用的房产。所以，对于老百姓而言，房产税其实是一直存在的税种，只不过是免予征收。

　　我国现有房地产的税制设置复杂且不合理，大部分集中于开发流通环节，比如土地增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、耕地占用税、印花税、契税等，而持有环节的税种仅有城镇土地使用税和房产税两个税种，保有环节的税收占比不到30%甚至更低，这种“重开发轻保有”的格局，在很大程度上鼓励了囤房炒房行为。

　　保有环节不仅税种极少，而且房产税的免征范围极大，所以对税收贡献度极低，主要缴纳者来自商业地产的出租。2008年，我国的房产税收入仅为600亿元，占国家财政收入6.13万亿元的比重仅为1%，即使算上817亿元的土地使用税收入，二者合计占比也仅为2.3%，占地方政府财政收入比重也仅为5%，而在西方发达国家，物业税是地方政府的主要财政收入之一。

　　由于房产税在我国税收体系中几乎缺位，而其在西方税收体系又有着很重要的地位，我国一直试图填补空缺。从过去几年的政策来看，决策层更倾向于打造一个全新的物业税，而不是对已有的房产税修修补补。2003年的十六届三中全会上，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出物业税：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”随后的7年里，物业税先后在北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏、重庆、安徽、河南、福建、天津10个省市“空转”运行，但是始终没有进入实施阶段，也基本上没有太多人关注。

　　但是最近一两年，物业税突然成为人们关注的焦点，其直接导火索来自2009年5月，国务院公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，其中提到的“深化房地产税制改革，研究开征物业税”，这使得多年来空转的物业税一下子近到眼前。在2009年重提物业税，显然有其深刻的时代背景。

　　2009年5月，当时国内房价刚刚从金融危机的寒冬中有所回暖，远未到政策打压之时，所以当时重提物业税，显然不是为了调控房价而来。金融危机之后，国家财政收入增速放缓而开支增加，2007年，我国财政收入增速高达32%，金融危机爆发后，财政收入增速明显放缓，2008年增速20%，2009年只有11.6%。而与此同时，为了应对金融危机而推出的系列救市计划，全国财政支出有增无减，2008年和2009年的财政支出增速分别为25.7%和21.2%。同时为了配合中央的4万亿救市计划，以及争取更多的银行贷款，很多地方政府在过去几年大干快上，已是债台高筑，但在我国的分税制下，地方政府的财政收入有限，更多依靠预算外的土地出让收入，而物业税作为重要的地方税，将大大增加地方的财政收入，也能极大缓解中央对地方的税收返还和转移支付压力，这才是2009年重提物业税的初衷所在。

　　与此同时，很多一线城市的房地产市场在经过多年高速发展之后，可供出让的土地已经逐渐减少，对于过去依赖土地财政的地方政府而言，将来势必要面临土地出让金减少的困境，如果能适时开征物业税，无疑将提供一个长期稳定的收入来源，这也是一些地方政府对于物业税态度积极的重要原因。

　　同样还是在2009年，这一年的春节过后，国内的房地产市场开始回暖，从一开始试探性的小阳春到后来的全面爆发，全国主要城市的房价均再次创出历史新高，房地产的民生话题也再次成为焦点。在国家种种调控政策均告失效后，物业税在一夜间成为人们寄望的最后杀手锏。

　　不同的利益出发点会产生截然不同的物业税版本。物业税显然无法同时承担增加地方税收和调控房价的两种功能，不同利益方对于物业税的不同期盼，加之物业税自身在法理上的障碍，导致空转7年至今难产，甚至连名称也难以确定。

　　另外，为什么要征物业税还有一个很重要的问题，那就是物业税征收之后拿来何用？从国外经验来看，物业税的主要用途还是用于当地社区建设、改善居住条件等，取之于民用之于民，才使得人们不至于太抵触。如果我国将来也正式开征，也应该遵循取之于民用之于民的原则，否则如果只是让地方政府拿来做大规模投资建设，通过拉动经济来粉饰政绩，人们对于缴纳物业税的积极性也不会太高。

　　房产税之难

　　房产税属于财产税的一种，作为财产税，最重要的前提就是产权的明晰，而我国房地产市场的产权关系还较为混乱。

　　从住房产权来看，除了商品房之外，我国还有很多有限产权的住房，比如经济适用房、合作建房、集资建房、房改房等，在产权关系理清之前贸然开征房产税，显然会带来更大的混乱。

　　更大的障碍还在于我国的土地国有制。我国开征物业税的初衷是将现有的房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合一，改为在房产保有阶段统一征收的物业税。我国房地产是住宅私有而土地国有，住宅所有者只对土地拥有70年的使用权，而不是像大多数国家那样的永久产权。而物业税或者房产税属于财产税，前提是对产权所有者征税，而我国居民对于土地并无产权，如果对居民仅有使用权的土地征收财产税，显然于情于法不通。

　　我国除了城市土地国家所有之外，农村土地属于集体所有，而这个集体的概念就更加模糊。开征房产税似乎离农村还较为遥远，其实不然，在我国轰轰烈烈的城市化进程中，很多昔日的农村土地早已经成为城市的一部分，大量的城中村、小产权房的存在，也给物业税的开征带来产权上的难题。

　　世界上其他大部分国家和地区都是住宅和土地私有制，所以物业税的征收理所当然，住宅私有而土地公有的代表为新加坡和我国香港地区，他们虽然也征收物业税或者产业税，但征收办法和西方主要国家明显不同，西方国家是对土地和住宅统一征收，以物业价值作为税基，而新加坡、香港地区则以物业租金作为税基。比如新加坡以年租金的4%和10%作为标准，无论房屋是否出租都必须缴纳，年租金标准其实只是评估机构计算出的虚拟租金。香港地区则分为差饷税(原用于警政开支，后来扩大用于支付街灯、供水、消防等)和物业税两种，差饷税的征收和新加坡类似，以虚拟年租金为基础，无论是否出租都必须缴纳，物业税则以实际出租为准，如果实际出租获得了收入，则缴纳物业税。

　　也就是说，如果将物业税理解为对产权所有者征税，西方国家拥有的产权是房屋和土地的整个物业价值，而新加坡和香港地区居民拥有的产权是房屋租金，以此理解，方可规避土地公有制下的产权难题。所以，如果我国要在土地公有制下推行物业税，税基也应以租金为标准，而不是以物业价值为准，因为我国居民并不拥有房屋和土地的全部价值。

　　我国1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，当时规定了两种缴纳标准：“按照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。房产税的税率，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。”可见当时是既按照物业价值，也按照物业租金，但是在实际过程中，对于按照物业价值标准缴纳的规定了5种情况予以免征，其中包括个人所有非营业用的房产，除了当时因为居民收入较低之外，可能也是出于对法律障碍的考虑。而按照物业租金标准的虽然没有免征，但在实际生活中，除了商业地产出租缴纳房产税之外，个人很少在取得租金收入之后主动缴税。

　　从目前流传的各种物业税版本来看，我国显然还是倾向于土地私有制下的西方标准，也就是以物业价值作为税基，而非物业租金。而且从现实考量，如果以物业租金作为征收标准，税基过低导致税收过低，无论是增加税收还是调控房价，对市场几乎不会产生什么实质性影响，这应该也不会是酝酿多年的物业税所要的效果。

　　其次，土地公有制还衍生出另外的难题，我国居民在购房时已经一次性支付了70年的土地出让金，如果再次征收物业税，显然属于重复征收。虽然从名义上来说，土地出让金属于租金，物业税属于税金，二者可以并行不悖，但这种名称上的差别仅仅只是我国土地公有制度的产物，本质上并无区别。如果将土地出让金纳入物业税，那么已经购买了住房的居民显然不应该再重新支付，在计算房屋价值作为纳税基础时，如果不以物业租金为标准，而是以物业价值为准，那么也应该扣除土地价值，仅以房屋价值为税基。在70年土地使用年限下，不同年限的住房如何估值？70年到期之后如何征收？这些都是悬而未决的问题。

　　而对于物业税推出之后的新售住房，面对的压力在于，是否还应该像从前那样一次性缴纳70年的土地出让金？如果土地出让金转化为物业税，那就意味着一次性收取的70年租金分化为年复一年收取的税金。而没有70年土地出让金的支撑，住房价格理应大幅下跌，与此同时，由于物业税的存在，居民持有住房的成本将会大幅上升。正是这种潜在的影响，很多抱怨房价过高的民众将降房价的希望寄望于物业税，这样既可以降低房屋的现有价格，也可以通过提高持有成本打击囤房炒房者。但是，由于物业税开征的初衷并不以打压房价为直接目的，所以，即使将来正式推出，对于那些希望房价下跌的人而言，距离他们的期望值也会有很大距离。

　　除了一些法律上的障碍，物业税的开征在技术上也有不小的难题，比如专业诚信的不动产评估机构、房地产登记与信息系统的建设等等，我国的物业税虽然已经在很多城市空转多年，但筹备情况如何并未向公众有过披露，各个城市对于征收物业税的实际执行能力如何，至今依然不为人知。

　　利益博弈

　　物业税之难，不仅在于法律障碍和实施细则上，更大的压力还在于不同利益阶层的利益博弈。

　　从中央政府来看，未来将面临较大的财政收入压力，财政压力将在一定程度上成为物业税出台的诱因。2007年，中央财政收入增速高达35.6%，但是2008和2009年的增幅分别只有17%和9.8%，今年的预计增长也只有6%，但与此同时，为了应对金融危机，财政支出并未减缓，2009年的中央财政支出同比增长24.1%，2010年预计支出6.3%，中央财政收支相抵，赤字8500亿元，增加1000亿元。

　　中央财政80%左右的支出主要是对地方的税收返还和转移支付。1994年分税制之后，地方政府缺乏稳定的税收来源，很大程度依靠中央的税收返还和转移支付。1994～2007年，中央对地方税收返还和转移支付从2389亿元增加到1.8112万亿元，增长了6.6倍，年均增长16.9%。金融危机爆发后，中央对地方的税收返还和转移支付明显增加，2008年中央财政收入增加17.5%，对地方税收返还和转移支付增加26.7%，2009年中央财政收入增加9.8%，对地方税收返还和转移支付增长29.8%。不难看出，最近几年地方税收返还和转移支付的增幅显著超过中央财政的收入增幅。如果能够适时开征物业税，将给地方政府增加一个很重要的税收来源，这将减轻中央政府对地方的税收返还和转移支付压力。另外，由于房地产作为中国经济的支柱性地位在短期内不会有实质性变化，除了考虑到物业税的税收功能，还必须综合考虑物业税对房地产市场的影响，不致对中国经济形成较大冲击。

　　对地方政府而言，对物业税的态度可能既爱又恨。目前我国地方政府的收入来源主要有三块——中央税收返还和转移支付、地方本级财政收入和地方政府性基金收入。以2009年来看，中央税收返还和转移支付2.86万亿元，地方本级财政收入3.26万亿元，地方政府性基金收入1.59万亿元，最后一项主要是土地转让金收入，三者合计7.71万亿元。土地出让金占地方政府的总收入比重超过20%，如果物业税的改革涉及土地出让金，比如将一次性收取的土地出让金分摊至70年内，对于应届政府而言意味着收入大减，长期来看虽然可以给地方政府提供稳定收益，但短期收入将会骤减，这并不是应届政府所乐见的局面。

　　为了配合金融危机之后的经济刺激计划，各地方政府通过城投公司等融资平台大规模融资贷款，形成了极大的债务压力。根据银监会披露的数据，截至今年6月底，地方融资平台贷款达7.66万亿元，存在严重偿还风险的贷款，占比23%，相当于2009年全国GDP的23%，相当于2009年全国财政收入的112%，相当于地方政府本级财政收入的235%。如果按照我国5年期以上贷款利率5.94%来看，每年的利息支出就高达4550亿元。

　　1994年分税制之后，地方政府一直面临较大的财政压力，加之地方政府无法自行发行地方债，所以对土地出让金等预算外资金的依赖程度较强，从而在相当程度上刺激了土地价格上涨。当地价最终带动房价上涨从而带来民生问题，并招致中央政府的房地产调控时，地方和中央形成事实上的利益对立，这在一定程度上导致了房地产政策调控的失效。如果能够将土地出让金转化为物业税，一方面能给地方政府带来重要的税种，减轻中央政府对地方的税收返还和转移支付压力，而且还能够使中央和地方政府形成利益一致，地方政府不至于在土地出让金的问题上和中央顶牛，在这样的背景下，中央政府的房地产调控政策也将得到最大程度的执行和贯彻。所以，如果在不改革土地出让金的前提下加收物业税，自然会得到地方政府最大程度的拥护，反之，如果触及地方政府的土地财政利益，物业税的推行将会在地方政府中间得到较大阻力。

　　不过，在土地出让金的问题上，不同城市面临的具体情况又不尽相同，比如有些一线城市在经过房地产市场10多年的高速发展之后，可供出让的土地越来越少，这些城市可能会希望尽快出台物业税，以便在土地出让金萎缩后，还能有物业税的收入接力。但是一些三线城市的房地产开发程度较低，地方政府还在期待房地产市场的下一个黄金十年，从而从土地市场中最大程度获益，这些城市显然会抵制物业税的推出。

　　从普通居民来看，也分为已经购房者和尚未购房者。已经购房者显然不希望物业税开征，等待购房者则热盼物业税到来，能够将高高在上的房价打压下来。不过，最后一定是两方都无法得到期盼的结果，物业税的开征只是时间早晚的问题，而开征后也满足不了打压房价的愿望，因为开征物业税的首要目的是增加财政收入，而非打压房价乃至打压中国经济。而且，从其他国家和地区的经验来看，物业税也起不到抑制房价的作用，比如美国、日本和我国香港地区等，这些国家和地区的物业税早已存在多年，但房价并未因此下跌。对于中国房地产而言，物业税如果真的推出，对于房价也只是短期影响，不会影响房价的长期走势。

　　路径猜想

　　从理论上讲，在我国土地公有的背景下，房产税不应该照搬西方土地私有制下模式，也就是以物业价值作为税基，而应该借鉴土地公有制下的新加坡和香港地区模式，也就是以物业租金作为税基。但事实上，由于我国的房地产现实格局是房价高而房租回报率低，如果以租金作为房产税的税基，所得远远低于以物业价值为税基。所以我国的房产税估计不会以租金为税基，从目前流传的各种版本来看，也几乎无人提及。

　　由于种种现实难题待解，房产税的推出应该会遵循“先易后难”的进度。首先会选择几个有积极性的地方城市作为试点，比如上海、重庆和深圳等，这是目前为止对房产税响应最为积极的几个城市。在上述城市运行成熟之后，逐渐扩大试点范围，最后推至全国。

　　今年4月份，就已经有市场传言称，上海计划开征住房保有税，可能对存量房和增量房一并征收，从购房套数、户型大小等方面来区别自住需求与投资需求，其中自住需求可免税。上海市住房保障和房屋管理局并未对传言否认，并表示：“关于在房产保有阶段征税的问题，早在党的十六届三中全会上就明确提出了。在房产保有阶段征税，要经国家层面定，地方应贯彻执行好。如果有关部门正在做一些研究，也是完全正常的。上海一定会坚决贯彻国家的一系列房地产调控政策，坚持‘三个为主’的原则。房管部门虽不是税收征管的主管部门，但如果政策出台，我们会积极配合贯彻落实好。”

　　此后关于上海征收房产税的传言一直不断，而最近的上海官方表述来自今年国庆节期间，上海实施新一轮地产调控，其中除了提出引人注目的每户限购一套房之外，还专门提到“按照国家加快推进房产税改革试点的工作要求，本市将积极做好房产税改革试点的各项准备工作”。上海税务总局也表示，目前正在进行与房产税相关的信息系统的建立工作。

　　与上海相比，重庆对房产税的态度更加积极。重庆市长黄奇帆多次公开表示，重庆市要对高价房征收房产税，今年6月份，重庆财政局局长也对媒体透露，房产税方案已经上报国务院，正在等待批复。深圳也是房产税探索道路上的先行军，2009年8月，深圳市政府发布《深圳市综合配套改革三年(2009～2011年)实施方案工作安排表》，其中提到“2009年将开展准备工作，适时探索开征物业税，合并城镇土地使用税、房产税”，首次以官方文件确认了物业税的进程。

　　从征收对象看，开始的征收对象应该不会针对全部房屋所有者普征，如果按照房屋套数，首套自住房应该不会纳入征收标准，如果按照房屋面积，也应该有一个起征点，各个城市应按照各自的人均居住面积为依据。至于税率标准，我国1986年版本的税率标准是1.2%，如果新版本的房产税包含了土地出让金、土地增值税等内容，税率应该大幅降低，而且考虑到人们的排斥心理，还应该遵循循序渐进的原则，在推广初期应该将税率定得较低，比如0.3%以下。而对于那些拥有多套房屋或者居住面积较大的房屋，因为其对土地资源的过度占用，税率应该遵循累进原则，从而在一定程度上起到优化资源配置、调节贫富差距的作用。

　　而居民住宅也分为存量房和增量房两种，也就是旧房和新房，由于居民的旧房在购买过程中已经缴纳了相当多的税费，物业税如果按照物业价值为税基推出，第一套自住旧房应该是低税甚至免税，而物业税之后的新房则采用新的税率标准，也就是“旧房旧办法，新房新办法”，不过，这样的处理办法也有可能带来房地产市场定价和估值的混乱。

　　也有传言声称，考虑到针对居民住宅征收房产税可能产生较大的抵触情绪，压力较轻的办法是先从商业地产征收，随后扩大至居民住宅。不过这种办法的可行性估计不高，一是因为1986年颁布的房产税中，商业地产一直是房产税的缴纳对象，如果再次征收，那就类似香港同时征收物业税加差饷税，对于商业地产而言并不公平，同时，如果物业税还附带调控房价的功能，相比之下，更需要调控的显然是住宅而不是商业地产。所以，预计物业税开征还是会从居民住宅开始，而不是商业地产。

　　由于物业税是一个全新税种，不仅存在技术细节上的种种争论，在立法上也需要全国人大通过才能得以推行，所以正式面世将是一个较漫长的过程，历时7年的空转就已经足以说明一切。相比之下，较为容易的办法是恢复征收房产税，因为房产税是一个已经存在的税种，并不需要通过“人大”立法，这也是最近一段时间市场较多提及房产税而不是物业税的原因所在。

　　今年9月30日，财政部和国家税务总局就房地产市场税收政策调整答记者问，其中专门提到为什么要进行房产税改革，如何推进此项改革。有关负责人的提法是恢复征收房产税：“近年来，随着住房制度改革不断深化和居民收入水平大幅提高，商品房市场日益活跃，改革和完善房产税制度，对个人所有的住房恢复征收房产税是必要的，既有利于调节居民收入和财富分配，也有利于健全地方税体系，促进经济结构调整及土地节约集约利用，引导个人合理住房消费。”这大概是为“物业税”还是“房产税”名称之争的一次正名，两大权威部门的联合声明，也在很大程度上证实了房产税开征的可能性。

　　房产税最终以怎样的面目出现，其实具有很大的弹性。最简单的办法就是把休眠了20多年的房产税恢复征收，对当时5种免征的情况予以实征，但是在轰轰烈烈炒作多年之后，如果只是如此简单操作并没有太大意义；最复杂的办法就是将土地出让金、土地增值税和房产税等诸多税费合而为一，最终以物业税的面目呈现，但这样会面临很多法理上的障碍，短期内推出无望；最现实的办法可能是房产税旧瓶装新酒，或者说物业税借壳上市，名称上还是叫做房产税，但实际内容和物业税没有太大差别，既规避了重新立法的障碍，又达到物业税的征收目的。