面对“大而不能倒”

　　中国银行业体系应对“大而不能倒”的问题，具有长期性、战略性和紧迫性

　　对话人：刘明康中国银监会主席

　　凌华薇财新传媒副主编

　　巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision）即将公布巴塞尔协议III细则，按照既定的计划，中国相应的银行业资本监管新方案亦将制定完毕。中国银行业监管是迎来 “七年之痒”？还是 “二次革新”？

　　如果说银监会的成立以来初步确立了中国银行业专业化监管的大方向，现在的银监会则希望在此基础上，与国际标准看齐，根据中国的实践，全面建立以资本管理为核心的风险约束长效机制。

　　值此关键时刻，中国银监会主席刘明康接受财新专访，对未来的银行业金融机构全新监管框架提出新构想。

　　财新：此次国际金融监管改革对中国银行业的主要影响在哪里？银监会针对中国的国情做出了一些调整，也引来一些疑惑。能否解释为何要做这些调整？比如，动态资本、动态拨备、杠杆率、流动性成为2010年银监会工具箱中的新增的四项监管工具，请你谈一谈这四大工具推出的考量。

　　刘明康：总体来看，国际银行资本监管制度改革对国内银行的短期影响有限，但长期影响值得关注。

　　之所以说短期影响有限，是因为中国银行业发展长期坚持“资本质量与资本数量并重”的资本监管原则，成功应对此次国际金融危机，凸显了国内商业银行坚守传统业务模式的价值。国内银行的定量影响测算结果表明，实施新的国际监管标准对国内银行影响很小，目前中国大型银行的资本充足率、杠杆率和流动性指标都高于国际同业平均水平。

　　但长期来看，按照新的国际监管标准，国内银行体系满足资本需求、增加流动性的压力将更大，筹集资金需统筹规划，并有可能会引起信贷总量的适度减少。作为维护中国经济和社会稳定发展的中坚力量，中国的商业银行必须保持长期安全稳健运营。为实现促进经济发展和维护社会稳定的双重目标，中国银行业须建立以资本管理为核心的风险约束长效机制。

　　在构建具有中国特色的全面风险监管框架过程中，银监会始终坚持“统筹兼顾、因地制宜，有序实施”的基本原则，对新增的动态资本、动态拨备、杠杆率、流动性等四大监管工具，我们既要与国际金融监管改革的方向保持一致，又要坚持银监会成立以来所积累的有中国特色的实践经验，结合国情和中国银行业现状，对巴塞尔委员会提出的各项标准进行认真测算和实证研究，为制定国内具体的资本监管制度做好准备工作。在此基础上，结合一些行之有效的简单、灵活的监管工具和结构性措施，并充分听取国内银行对银行监管改革的意见。年底巴塞尔委员会公布资本监管改革最终方案后，银监会将适时出台我国商业银行资本监管的总体框架和路线图。

　　财新：资本充足率的监管，从无效到有效乃至层层加码，是银监会成立以来十分显著的一个变化，成就卓越，但也引来一些疑问，认为中国银行业的资产状况和西方银行业有所不同，执行比他们更严格的资本充足率要求是否合理等，你如何回应？未来银监会是否会根据银行的风险敞口情况，有差别地提高资本充足率？

　　刘明康：近年来，银监会立足中国银行业金融机构的实际情况，根据国内外资本监管形势和国际监管规则的演进，不断强化资本监管，使得商业银行资本充足水平和风险抵御能力进一步提升。

　　根据国际上新的监管动向，我们于2010年年初提高了商业银行资本监管的标准，要求大型银行资本充足率要达到11.5%、中小银行要达到10%。这一标准并没有高于国际银行业和中国银行业的实际水平，而是不能后退的底线。即使在金融危机最严重的2008年，世界前50家大银行的平均资本充足率仍在11.86%以上。况且危机后提高银行资本监管标准已成为国际共识，英国、新加坡及香港等国家和地区已将资本充足率标准提高至12%-16%。未来考虑到逆周期资本管理需要以及大型银行的系统重要性特征，有必要适度提高对大型银行的资本监管要求。

　　财新：你如何评价“巴塞尔协议Ⅲ”？银监会全程参与了此次国际金融监管标准的重新制定，你能介绍一下主要进程，以及当中遇到的困难吗？

　　刘明康：2009年以来，按照二十国集团领导人峰会（G20 summit）确定的改革目标，在巴塞尔委员会（BCBS）的主导下，资本监管改革取得了重大进展，主要成果反映在巴塞尔委员会2009年7月份发布的《强化新资本协议框架的建议》、2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》（征求意见稿），以及2010年7月26日和9月12日中央银行行长和监管当局负责人（GHOS）会议 就资本监管改革的一系列关键问题所达成的共识，虽然被部分媒体称为第三版的巴塞尔资本协议（Basel III），实际上是国际金融监管改革的一揽子新安排。

　　我们应该历史地、整体地去理解和把握银行资本监管乃至风险监管制度的演进过程。所谓 “Basel III”和Basel I、Basel II其实是一脉相承的，不应孤立地看待。Basel I（即1988年资本协议）是一个里程碑，建立了全球统一的资本充足率监管框架，确立了资本约束的基本理念；Basel II（即新资本协议）对风险加权方法进行了改进，密切了资本监管与银行风险管理之间的关系，但本轮危机证明还存在一些缺陷。这一轮国际金融监管改革进一步丰富和发展了资本监管的内涵，坚持资本质量和资本数量并重、风险资本比例和简单杠杆率并行、微观审慎和宏观审慎兼顾等原则，第一次在全球范围内建立了流动性监管的量化标准。可以看出，这是一个风险监管理念逐步深化的进程。

　　作为金融稳定理事会和巴塞尔委员会的正式成员，中国银监会全面参与了本轮资本监管规则改革工作，积极反映我国银行业监管实践，主动维护国内银行业核心利益。银监会不仅通过参加GHOS、BCBS会议提出政策层面的建议，而且在资本定义、杠杆率、反周期资本监管、交易账户等项目组中分享中国银行业监管的良好做法,参与技术问题讨论和相关文件的起草。此外，银监会还参加了巴塞尔委员会组织的自下而上的定量影响测算以及自上而下的监管标准校准。我本人曾先后三次致信巴塞尔委员会主席，阐述中国对此次金融监管改革所涉及的资本定义、反周期超额资本、流动性监管、资本充足率监管标准和过渡期安排等重大问题的观点，得到了部分成员国的呼应，部分建议也已反映到巴塞尔委员会发布的相关文件中。

　　在参与此次改革的过程中，银监会坚持国际金融监管应高标准、严要求，提出要对金融危机的教训进行深刻反思，推进全面改革，得到众多发展中国家的响应。此次国际金融监管改革的总体方向是正确的，但作为一个国际标准，在其制定过程中不可避免地存在一些妥协，未来在各国能否得到有效实施也存在不确定性。

　　财新：系统重要性机构的监管成为这次金融危机后讨论的热点。在中国应如何界定系统性重要机构，又如何对“大而不倒”的机构实施有效的监管？

　　刘明康：本次金融危机在很大程度上是一场大型金融机构的危机。根据二十国集团领导人匹兹堡峰会（G20）建议，金融稳定理事会（FSB）提出了“降低大型复杂金融机构的道德风险”的工作方案，计划于2010年10月提出整体解决方案，提交给G20领导人第四次峰会讨论。

　　目前，各方形成的一个广泛共识是，“大而不能倒”是一个极为复杂的问题，解决该问题需要建立起事前和事后的一整套措施。金融稳定理事会提出了“有限制的自由裁量权”（constrained discretion）的原则，允许各国监管当局根据对单家银行的可处置性（resolvability）的评估调整基于指标计算的附加资本要求，并且将出台解决系统重要性银行道德风险的一揽子监管方案，包括：提高监管强度（supervision intensity）和有效性、风险处置框架（包括跨境危机管理、处置和恢复计划）、结构化限制（业务范围限制、跨境及跨业经营子行化）以及资本质量、数量和应急资本安排等。

　　所谓“大而不能倒”（too big to fail），是指金融机构的倒闭对金融体系乃至实体经济可能造成严重的破坏性影响，以至于政府不能对相关机构采取破产、关闭等处置措施，而不得不对其进行救助的情形。银监会非常赞赏巴塞尔委员会的工作，但对于目前建议的方法，即通过使用规模（size）、关联性（interconnectedness）和可替代性（substitutability）三个方面的指标以及一些补充指标（ancillary indicators）来反映系统重要性金融机构的本质特征，我们认为，该方法论本质上仍主要基于规模因子，而规模仅是系统重要性金融机构问题的一个方面，关联性和复杂性也是重要因素。因此，我们需要从跨境风险的关联性和机构复杂程度等方面改进对“大而不能倒”机构的评估方法。

　　从中国银行业体系来看，应对“大而不能倒”的问题，具有长期性、战略性和紧迫性。目前，银监会正在研究对“大而不能倒”金融机构具体的监管方法。下一步将重点做好以下工作：一是加强对大机构的事前约束，在确保风险可控的前提下既要保持一定的发展速度，也要把握节奏和力度。坚决防止银行业金融机构组织架构和业务结构过分复杂，降低“大而不能倒”的道德风险。二是完善资本充足率、杠杆率、流动性、拨备覆盖率、不良贷款容忍度等工具的运用机制，加强对大机构的监管力度和频度。三是继续执行严格的风险隔离与防火墙制度。四是“大而不能倒”的银行或银行集团都不同程度地设立了各类子机构，要完善监管方法，加强并表监管。五是加大监管力度，要在监管资源上充分加大对“大而不能倒”银行机构的倾斜，严守风险底线。

　　（本文来自财新传媒年度特刊《中国2011》，由财新传媒旗下《新世纪》周刊2010年增刊、《中国改革》2011年1/2月合刊联合推出）