朱志钢：车船税改革应该考虑转向

　　朱志钢

　　对于车船税的作用不能有太高期望值。车船税主要作用在于通过调节收入分配差距来筹集收入、促进财产利用以及节能减排。但是我们有必要搞清楚，调节收入是车船税最重要的功能，其余的作用如果说有，也是附带的。

　　全国人大网站关于《中华人民共和国车船税法 （草案）》意见征求已经结束，一个月时间内，共征得公众意见近10万条。其中要求对草案进行修改、降低税负的53137条，占54.62%。

　　作为一项关乎百姓切身利益的税收政策调整，应在考虑社会呼声的基础上，对车船税现行草案进行修改。

　　按价值征税

　　作为向财产拥有者定期征收的税收，车船税应属于财产税范畴。既然是财产税就要按照价值征税。

　　根据目前公布的车船税法(草案),对乘用车按排气量大小分为7档计征，排气量大则税负高，排气量小则税负低。相关部门对此给出的解释是，“车船的数量庞大又分散于千家万户，价值评估难以操作。排气量与车辆价值有较高的正相关关系。按排气量征税可基本体现车船税的财产税性质，体现鼓励使用低能耗、低排放的小排量汽车的政策，从征管角度看也有较强的可操作性。”

　　举个例子，根据草案，同样排气量的奥迪和奥拓价格相差很大，但是两者需缴纳同样数额的车船税。这样的税收规定显然是不合理的，不符合财产税的性质，不能真实反映纳税人财产多少和负担能力。

　　建议对车辆按照购买价格征收车船税，同时将折旧因素考虑进来，使每年征收的车船税税额有所减少。而将排气量和价格结合起来作为计税依据进行征税过于复杂，操作难度大，不符合简化税制的大趋势。

　　开征车船税的主要目的有三个方面：一是增加地方财源，从而增加对交通运输建设的财政投入；二是调节财富分配，通过对个人拥有的车船征税，使收入能力较强的人比收入能力较弱的人负担更多的税收；三是通过对车船财产征收车船税，促进车船财产得到合理配置使用，减少资源浪费。

　　调节收入是车船税最重要的功能。其余的作用如果说有，也是附带的。

　　车船税的三次改革

　　中国对车船征税历史悠久。明清时，曾对内河商船征收船钞。解放前，不少城市对车船征收牌照税。新中国成立以来中国车船税进行了三次改革。

　　1951年9月，当时的中央人民政府政务院颁布了《车船使用牌照税暂行条例》，纳税人为应纳税车辆、船舶的使用人。车船使用牌照税仅适用于外商投资企业，外国企业，香港、澳门、台湾同胞和华侨及其兴办的企业。车辆的计税标准为应纳税车辆的数量或者净吨位（仅适用于载货汽车），船舶的计税标准为船舶的净吨位或载重吨位。

　　1986年9月国务院在实施工商税制改革时，发布了《车船使用税暂行条例》（1986年10月1日起施行），纳税人为在中国境内拥有并使用车辆、船舶的各类企业和个人。不包括外商投资企业、外国企业和外国人。车辆、船舶的计税标准同车船使用牌照税，但大大提高了税额标准，为车船使用牌照税的四倍。

　　自此，中国有了针对外国企业和个人的车船使用牌照税和针对境内企业和个人的车船使用税。

　　2006年12月国务院第三次改革，将内外两个车船使用税统一为车船税（2007年1月1日起施行）。

　　车船税取代车船使用牌照税和车船使用税后，其突出变化表现在：一是实现了内外资企业和个人在车船税收负担上的统一；二是适当提高了税负标准，如载客汽车最高税额标准由320元提高到了660元；三是强化了税收征管，规定车船税统一由经营机动车交通事故责任强制保险的保险公司代收代缴；四是将自行车等非机动车辆纳入车船税免税范围。

　　可以看出，总体上中国车船税改革也是沿着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则进行。

　　但统一后的车船税计税标准为核定载客人数，即载客越多税负相对越重。但对于同是载客小于9人的乘用车，不管其价格、排量的高低，税负是一样的，这样就会导致价格、排量悬殊的汽车适用同样的税负标准。这种“一刀切”的办法使得该税种在调节收入分配、引导节能减排方面的作用并不明显。另外，与车船税作为一种财产税的性质不相符。在收入分配差距过大、节能减排形势严峻的现实压力下，进行车船税改革是非常必要的。

　　新草案 新花样

　　最新征求意见的 《车船税法 （草案）》共十二条，与现行条例相比，提升了法律级次。车船税法一旦通过，将成为除个人所得税法和企业所得税法之外的第三部税收实体法法律。

　　草案对税负结构进行了调整。这也是人们最关注、争论最大的一项改革内容。草案对占汽车总量72％左右的乘用车(载客少于9人的汽车)的税负，按发动机排气量大小分别作了降低、不变和提高的结构性调整。对占现有乘用车总量58％左右的排气量在1.6升及以下的小排量车，税额幅度降低或保持不变。对占现有乘用车总量39％左右的排气量为1.6升至2.5升的中等排量车，比现行360元至660元的税额幅度适当调高。对占现有乘用车总量3％左右的排气量为2.5升以上的较大和大排量车，比现行360元至660元的税额幅度有较大提高。新草案对使用新能源的车船规定免税。

　　新的草案对征税范围有所扩大。现行条例规定不需登记的单位内部作业车船不征税。草案不再按车船是否应登记确定是否纳税，规定拥有《车船税税目税额表》所列车船的单位和个人，为车船税的纳税人。

　　新草案对计税依据进一步完善。现行条例规定，豪华车和普通车都按相同的税额缴税，未能充分体现车船税的财产税性质和应有的调节功能。草案将计税依据调整为按排气量大小分档计征。

　　车船税法（草案）一经公布，一石激起千层浪。一方面草案在诸多方面进行了调整，尤其是在当前民众关注的收入差距过大、节能减排形势严峻等问题上，新车船税体现了政策导向，并加大了调节力度。但另一方面如何确定车船税的功能定位、按排气量征收是否合理、增加税负是否合理以及对节能减排的作用等问题引来很大质疑。对车船税法（草案）内容进行调整和修改的呼声很高。

　　应重新设计修改

　　车船税由于税额很小，基本处于边缘状态。2007年至2009年全国车船税收入分别仅为68.16亿元、144.21亿元、186.51亿元。2009年车船税收入仅占全国税收收入的0.3%。从这个意义上说，适当扩大车船税收入规模，强化其特有的功能，也不失为优化中国税制结构的有效路径选择。但在改革中一定要体现税负公平，同时要综合考虑普通纳税人的承受能力等因素，这样才能真正发挥税收的调控作用。

　　而按照草案的规定，降低税负的只有1.0升排气量以下的很小部分乘用车，但对占42%的2.0升以上排气量的乘用车来说是提高了税负水平。从总体税负上来看，车船税是有所增加的。但使多数车辆拥有者税负上升的制度设计是不合理的。

　　在明确界定为财产税、按照价值征收车船税的基础上，建议对车船税税负结构进行重新设计，使大部分纳税人税负与改革前持平或有所降低，并提高高档车的车船税负担水平。在测算车辆价格分布区间的基础上，可采用比例累进税率，比如根据价格划分为高档车、中等车、低档车三类（或者更多），可分别适用2%、1%、0.5%的税率。使高价车辆适用高税率，让有负担能力的人多负担税收。同时明确对符合汽车行业发展方向的电动汽车、混合性动力等清洁能源汽车给予减免税。通过有增有减的车船税制度安排,总体上车船税收入规模可以略有上升。

　　（作者为中国人民大学公共管理学院博士生）