土地调控的根本在于放开市场

　　土地市场随着房地产市场火爆而一路走热。“高价地”、“土地财政”等一系列涉地问题，不断出现，甚至已成为阻碍宏观调控的重要弊政。

　　2010年，北京土地出让收入突破1500亿元。北京等12座大城市土地出让总收入达到6896亿元，同比2009年上涨28%。

　　如果从2005年算起，全国土地出让收入累计已经超过7万亿元，对于地方政府财政起着关键作用。但是在另一方面，土地财政的产生，也催生了地方政府的卖地热情，卖“高价地”，造成房价和地价上涨，影响宏观经济稳定。

　　针对土地财政问题，本报专访了中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云。

　　土地财政的负面影响

　　《21世纪》：中国土地制度以有偿出让制度改革为主线，形成了出让方式、出让市场等成体系的土地制度改革，其中最引人注意的莫过于“土地财政”的话题，你如何看待这个问题？

　　邹晓云：从积极层面看，庞大的土地收入确实解决了城市发展及运行的很多实际问题，比如基础设施建设、社会保障、义务教育等。

　　可以说，对于一些城市，土地收入已经成为不可间断的营养供应。如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收入，就意味着停止一部分城市功能的运行，这将是一个不可设想的局面。

　　但是，土地财政所产生的负面影响也越来越明显。一方面，很多城市政府会将尽量多卖地作为第一选择，而且是一种必然选择，这带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。很多的城市已经进入了“占地——卖地——占地”的怪圈。

　　《21世纪》：近几年，地价屡创新高，“地王”层出不穷，你如何看待这个现象？

　　邹晓云：地价不断上涨，一方面是由于房地产市场影响，另一方面是土地供应制度引起的，政府垄断供应下，土地被作为稀缺资源，奇货可居。

　　“高价地”不断出现，对经济发展有不利影响，除了影响房价以外，还会造成投机投资资金追捧，最终对宏观经济产生不利影响。

　　《21世纪》：如何看待高地价与城市土地财政的关系？

　　邹晓云：所谓土地财政，是政府通过出让土地获取计划外收益以补贴财政不足的做法，所以，土地财政也被称为第二财政。土地财政要增长，必须有高额地价的支持。在土地资源有限的前提下，高地价就是高额土地财政的唯一选择。

　　另一方面，为了获得高收入，政府又希望将地价确定在一个高位上，这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，也影响到土地的合理公平地配置，甚至影响到经济的稳定。

　　土地收益支持经济是无底洞

　　《21世纪》：土地财政是否会被彻底废除？

　　邹晓云： 首先是要看到，土地财政应该是为公共服务的，而不是漫无边际地搞经济建设，这里一定要有一个边界。如果拿土地收益去支持经济，那可能就是一个无底洞，需要卖多少地才能够支撑经济的发展呢？谁也不知道。

　　第二个问题是政府怎么获得土地收益，是走地价款的老路，还是逐步改为税收的方式？这也是一个需要选择的问题。如果按照目前设计的逐步缩小征地范围的话，那意味着未来政府直接出让土地的数量就会越来越少，政府不可能获取稳定的收益，所以不得不改为税收的方式。

　　一个基本的原则是，土地财政不能成为消耗资源的机器，也不能成为制造高地价、高房价等社会不公的机器。

　　《21世纪》：土地利益如何分配才能更趋公平？

　　邹晓云：土地收益分配制度改革不能再走税收由中央控制多数的老路。土地虽然名义上为国有，但终究是地方资源，应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用。

　　土地收益也应该由地方所享有。但是，地方所有决不是地方政府所有，这里有一个重要的问题，就是如何解决和控制城市政府对土地的垄断权。

　　要放松政府对土地的控制权，改革征地制度是关键。如果征地范围真正能够缩小到公共目的上，绝大部分的用地都会通过市场去供应，政府在土地开发上不能带来很大收益，其对土地财政的追逐就会减少。目前最大的阻力来自地方政府。

　　“综合评标”不能治本

　　《21世纪》：我们看到国土部等部门也在积极改革土地出让方式，北京提出了“综合评标法”，您如何看待这种方法的效果？

　　邹晓云：综合评标只是降低了竞价的程度，并没有改变供需结构，所以，它只能从一个方面改善高地价的问题。

　　大多数政府管理部门自然地选择操作简单的拍卖和挂牌方式。由于拍卖和挂牌方式都是通过简单竞价的方式确定土地的购买者，所以最后演变成了“价高者得”的局面。

　　土地出让方式的改革，应该重点在对土地拍卖的范围进行限制，对高档商品住房、商业用地采取拍卖的方式出让，而对普通商品房土地出让应缩小拍卖范围，谨慎选择拍卖方式，最好是采取真正公开的招标方式，这样对平抑过高房价有帮助。

　　《21世纪》：行政性手段能否起到抑制地价的结果？

　　邹晓云：的确，这次打压高地价的方式还是行政手段。

　　行政措施可能会在短期内起到一定的抑制作用，但有利有弊。比如，对招拍挂出让中溢价率超过50%的上报的要求，是给地方政府一个信号，要控制高地价的出现。这道门槛推出之后，地方政府可能采取一些措施，人为地把土地价格压下来。这样做很有可能造成由于市场竞争不充分，在竞争者之间产生不公。另外，要防止地方政府通过评估故意抬高拍卖底价，以降低溢价率，规避这一要求，降低政策实施的效果。

　　对“三类用地不低于70%”的加强性措施而言，有利有弊，在增加落实“三类用地”的同时，可能会给社会传递一种供地总量会减少的信号，如被社会炒作放大，反过来可能影响房价和地价，应该引起注意。

　　《21世纪》：那么如何从根本上解决“高价地”等问题呢？

　　邹晓云：从长远来看，土地调控还是要放开市场，保证充足而有效的供应，给市场一个强有力的信号，土地供应充足，不要抢。各地可以在年初或上半年，就把所有要出让的土地都拿到市场上，不要上半年一块、一块地卖，到年底快完不成任务了，再一起推向市场。增强土地调控的效果，主要是减少行政管制，让这个市场更加规范、开放。