十年胎动 存款保险制度亟待出台

　　职能不限于赔付 大银行也须加入

　　任晓

　　权威人士表示，在存款保险制度的设计中，应借鉴有限赔付、差别费率和早期纠正机制等国际存款保险制度实践中较为成熟的做法。应考虑赋予存款保险机构履行职责所必需的职能，包括适度的风险监测和风险处置职能，强化对制度参与各方的激励和约束。

　　□本报记者 任晓

　　酝酿逾十年之久，存款保险制度出台的步伐有望加快。

　　中国证券报记者了解到，我国建立存款保险制度的制度框架已基本成型。权威人士表示，在制度设计中，我国应借鉴有限赔付、差别费率和早期纠正机制等国际存款保险制度实践中较为成熟的做法，应考虑赋予存款保险机构履行职责所必需的职能，包括适度的风险监测和风险处置职能。目前多方已达成共识：存款保险制度是一种强制保险制度，国有大型商业银行必须加入。

　　专家建议尽快出台

　　今年1月初召开的第四次全国金融工作会议提出：“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施。”这一表态引发了市场对存款保险制度年内有望推出的猜想。

　　存款保险制度已酝酿逾十年之久。1997年底，中国人民银行成立了存款保险制度研究课题组，着手研究存款保险制度。2007年初，第三次全国金融工作会议决定推行存款保险制度。2010年初，国务院决意加快建立存款保险制度，由央行牵头制定详细方案。

　　第四次金融工作会议后，央行行长周小川就存款保险制度接受采访时表示：“目前来看，此前的准备工作大体上都是有效的，需要寻找一个合适的时机，择机出台。”

　　专家表示，作为成熟的风险管理制度，存款保险的理念在国际上已是共识。在2008年国际金融危机中，存款保险制度显示了维护金融稳定的重要作用。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁介绍，1934年成立的美国联邦存款保险公司被公认是存款保险制度在全球范围内发展的起点。此后，全球陆续有100多个国家和地区建立了这项制度。

　　“由于存款保险制度的存在，美国在此次金融危机中尽管有数百家银行倒闭，但并未发生挤兑现象。”魏加宁表示，从国内看，由于没有显性的存款保险制度，导致在处置金融机构破产、重组等问题时存在很大的不确定性，没有法律可循，存款人的利益得不到法律保障。

　　他表示，从金融安全网建设的角度看，金融安全网有三大支柱，第一是审慎监管者，第二是最后贷款人，第三是以存款保险为主的投资者保护机制。存款保险制度的建立是不可或缺的重要方面。从金融改革的角度看，建立存款保险制度，为银行业提供一个公平的竞争环境，民营资本才能够进入，经营不善的金融机构才能够退出。

　　“打比方说，在建立了存款保险制度后，储户将资金放在农信社和工商银行一样安全。这一制度将推动中小金融机构的发展。”一位专家表示。

　　“如果不推出存款保险制度，政府始终以自身信用为金融机构经营提供隐性担保，利率市场化等金融领域的改革的推出也会受到一定程度的制约。”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示。

　　魏加宁认为，2007年前后是存款保险制度推出的最佳时机，但目前也不是最坏时机，应抓紧时间尽快推进。

　　“当前建立存款保险制度确实具有紧迫性。”专家表示，“未来中国经济的增速将有所降低，资本流入的速度也将减缓，金融体系运行的风险可能增加。随着金融机构资产规模日益庞大，未来如果出现风险，国家将难以‘兜底’。在宏观环境相对较好的时期建立这一制度，对防范不确定风险比较有利”。

　　不是“单一付款箱”

　　中国证券报记者了解到，我国建立存款保险制度的制度框架已基本成型，《存款保险条例》也已起草完毕。

　　魏加宁介绍，目前国际上的存款保险制度主要有三种类型：一是“单一付款箱型”，只负责赔付储户的存款，这以英国为代表；二是“风险最小化型”，除负责赔付外，还具备对银行的重组甚至监管等广泛的功能，这以美国为代表；三是“中间型”，其功能介于前两者之间，以日本为代表。

　　接受中国证券报记者采访的业内人士普遍认为，从国际经验看，“单一付款箱型”被证明是失败的。魏加宁举例说，此次金融危机期间，英国的北岩银行发生了挤兑，说明大家对“单一付款箱型”存款保险制度不放心。许多从“单一付款箱型”起步的国家后来大多转向“中间型”或“风险最小化型”。

　　郭田勇认为，存款保险制度有处置金融风险、维护金融稳定的职能，也是金融监管体系的重要组成部分。在出资方式上，存款保险机构应当是一家政府全资的公司，不具备商业性质，不以盈利为目的，但应该按照公司化的治理结构运作。商业银行不应拥有存款保险公司的股份。

　　不过，权威人士透露，本着“稳健、稳健、再稳健”原则，我国应分步推进，首先宣布建立存款保险制度。央行的设想是按照分步走的原则，先在央行内设一个存款保险基金，其职能设置类似于“中间型”。保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳，未来再逐步过渡到社会化的存款保险机构。

　　该人士表示：“建立存款保险制度的核心是有防范道德风险的设计，构建有效的金融机构风险处置和市场退出机制，稳定存款信心。在这一制度下，存款人的利益受到切实保护，个别银行经营不善不会引发连锁性的银行信誉危机”。具体而言，在存款保险制度的设计中，应借鉴有限赔付、差别费率和早期纠正机制等国际存款保险制度实践中较为成熟的做法。应考虑赋予存款保险机构履行职责所必需的职能，包括适度的风险监测和风险处置职能，强化对制度参与各方的激励和约束。

　　魏加宁建议，应一步到位实行有限赔付。其理由是：全额赔付容易诱发道德风险，弱化市场约束；当前我国并不处于金融危机中，没有必要实行全额赔付；如果现在实行全额赔付，将来向有限赔付过渡时还要再过一次关。当然，根据现在的情况，在存款保险制度启动阶段可以参考人均GDP、居民收入水平等指标，将限额的水平适当定得高一些，覆盖面广一些，将来根据GDP和通货膨胀的变化再调整。

　　大银行也须加入

　　国有大型商业银行是否需加入存款保险一直备受争议。大银行“大而不能倒”的特点决定了它们一直拥有国家的隐性担保，使它们加入存款保险的动力不足。

　　此前有媒体报道称，存款保险制度将从小银行开始试点。但中国证券报记者了解到，目前多方已达成共识：存款保险制度是一种强制保险制度，大行必须加入。

　　专家表示，我国5家国有大型商业银行吸收的存款占全行业存款的51%，资产质量相对较好，但这是建立在国家多年大力扶持的基础上。近年来，国家通过注资、剥离不良资产等方式以及税收减免、再贷款等扶持政策，为支持国有大型商业银行改革和发展投入了巨额资金。仅2003年以来，国家就为5家国有大型商业银行累计剥离了2万亿元左右的不良资产。国有大型商业银行从国家维护金融稳定的政策中受益非浅。

　　与中小银行相比，尽管大银行的总体经营实力相对较强，但并不能说它没有风险。大银行尚未经受一个完整经济周期的考验，不能完全排除将来出现风险。未来大银行如果出现风险，显然不能完全由国家承担其经营失败的损失，而应首先寻求市场化的解决机制。从国际经验看，解决大银行风险应有三道防线。首先，应考虑由股东吸收其风险损失；其次，存款保险这一市场化的风险解决机制及时介入，稳定市场信心；最后，当市场机制不足以覆盖风险时，中央银行可通过及时扩张资产负债表化解风险。在大规模的风险来临时，存款保险制度虽然不能包打天下，但它能通过市场化的机制防范和疏导风险。存款保险制度发挥作用的关键不在于投入多少救助基金，而是切断风险积累的链条，改变风险处置方式。

　　郭田勇表示，从公平性角度看，存款保险制度对银行提出的保费要求会提高银行经营成本，大银行如果不参加存款保险，会使本来就弱势的小银行在竞争中处于更不利的地位，促使小银行冒险经营，更容易引发道德风险，还会给中小企业带来不利影响。

　　“存款保险制度的核心不在于收取的保费有多少。”分析人士表示，“向金融机构收取保费的数目会很小，对商业银行的影响可以忽略不计，也不必担心出现保费不足无钱兑付的情况，问题的关键是引入一种新的机制以稳定存款信心，具体的操作可以有多种方式。例如，在存款保险制度下，当农信社的储户存款面临损失时，储户可以按照规定在商业银行兑付，这样储户就不会急于挤兑，从而切断银行倒闭的风险传染链条”。

　　有关专家强调，存款保险制度是维护金融稳定的一项基础性制度安排，在设计时应牢牢守住为存款人提供充分保护和有效防范、化解风险的底线，这是制度发挥作用和保持我国金融业长治久安的基石。