各地试水公车改革大多失败告终 公车私用难监管

　　难改的公车

　　《中国经济周刊》记者 王红茹|北京报道

　　12月23日下午三时，北京市政府新闻办“北京交通改善措施”新闻发布会上，被猜测已久的“摇号购车”方案终于公布。

　　从当日起，作为“北京交通改善措施”中的一项重要举措，北京市机动车车牌开始以摇号方式无偿分配。

　　在发布的细则中，还有一项不太起眼的条目：“本市机关、全额拨款事业单位不再新增公务用车指标。”

　　这并不是新消息，10天之前，北京市《治理交通拥堵综合措施》开始征求民意，其中即包括这项被媒体归纳为“‘十二五’期间，北京市公务用车将会‘零增长’”的规划。

　　这一被归类为“公务用车改革”（下称“公车改革”）的举动赢得了诸多好感。毕竟，按照央视发布的数据，北京市内已有公务用车70万辆，就算把它们无缝焊接在一起，所占的面积也会超过14个天安门广场。

　　但作为首都，北京市政府的车辆，只是这庞大数字的组成部分之一。而且“治堵”，充其量只能说是公车改革在首都这一特定地区的特殊动力。

　　公车改革，更重要的是“治奢”。

　　公务用车，是指由政府财政为各级党政机关及事业单位工作人员执行公务需要所配备的车辆，主要分为各级党政机关及事业单位领导干部固定用车和公务人员公务活动用车两大类。公车的主要特点是公务员为了公务可以无偿使用。

　　来自财政部、国家发改委和国家统计局的一份调研数据显示，目前全国党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元～2000亿元(不包括医院、学校、国企、军队用车以及超编配车)，每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。

　　即便每年公务用车消费支出已达上千亿，还是遭到质疑称其严重缩水。

　　2009年末，受国务院机关事务管理局委托，由中国行政管理学会副秘书长沈荣华担任组长的中国行政管理学会行政成本课题组，奔赴江苏、安徽、河南等地，就公务用车使用现状进行调研。

　　经过近半年的调研，一份名为《公务用车管理制度改革的模式与建议》的约5000字的调研报告送到了国务院机关事务管理局。

　　调查显示，一辆公车的每年运行成本（含司机工资、福利）至少在5万元以上，有的甚至超过10万元，而且使用效率不高，浪费很大，公车经费支出在行政开支中占有相当高的比重，加大了行政运行成本。

　　而导致单车成本高有两大原因：一是公车私用现象严重、屡禁不止；二是超编配备公车，财政负担沉重。

　　超编配车，不只体现在数量，还体现在车辆的规格上。近年来，豪车屡现于一些地方官员的座驾行列，再佐之以公车私用歪风，成为民众眼中官员贪腐的明证。

　　显然，公务用车管理制度的落后造成的种种问题，对于纳税者来说是“破财”，对于政府来说，则是“丢脸”。

　　“机关车辆公用私用边界模糊，管理存有漏洞，这不仅背离了公车的属性，而且造成了负面的社会影响，损害了政府形象。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华说。

　　但目前，由于我国在公务用车方面实行的是分级管理，被视为公务用车管理机构的国务院机关事务管理局（下称“国管局”）在各级公车的编制、配备和使用方面的监督上颇有难度，使得多年来公车私用、超编配备公车屡禁不止。

　　“目前国管局并不能有效地监督地方公车私用，因为它的职能只能对公务用车制度进行规定，但在监督检查方面，没有很有效的职能手段。相反我们应该发挥纪检、监察以及一些行政机构自身监督机构的作用，甚至要更多地发挥社会监督的作用，来对公务用车的规范问题进行监督。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝向《中国经济周刊》分析。

　　取消“厅局级以下专车”的难度

　　一时的规范，显然不如改革来得更有效。

　　1993年，广东东莞沙田镇率先开始取消领导干部的公务用车，改发交通补贴。车改当年，沙田镇的交通费用节约率就达到54%。

　　之后，国内一些地区也相继进行了公车改革，但却被指“变相加薪”带来新腐败。全国各地在争议中频频试水的公车改革，大多以失败告终。

　　单兵突进难行，公车改革需要自上而下。

　　今年3月，在国务院第三次廉政工作会议上，温家宝总理要求，要加快公务接待、公车使用等制度改革。

　　我国现行公务用车管理制度，一直沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。1994年，中共中央办公厅颁布《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，之后的1999年，国务院办公厅也发布了《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》。

　　而在2004年国管局印发《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》的通知中，仍沿用了当初“两办”（中共中央办公厅和国务院办公厅）的标准。其中规定：部长级干部配备排气量3.0升(含3.0升)以下，价格45万元以内的轿车；副部长级干部配备排气量3.0升(含3.0升)以下，价格35万元以内的汽车；一般公务用车配备排气量2.0升(含2.0升)以下，价格25万元以内的轿车。同时规定，部长级（包括副部级）干部专车，按1人1辆定编。一般公务用车，根据内设的司(局)级机构和机构的人员编制定编。

　　旧有的规定至今已16年，尽管其间关于公务用车编制和配备标准的改革呼声不断，但新规并未出台。

　　2005年，有相关部门官员提出公务用车改革的基本思路是减少公务车的配备，自下而上，改革到厅局级领导干部，厅局级及以下的干部将可能取消专用公务车。

　　但是，这项改革举措一直没有以正式文件下发。

　　2010年5月，国务院印发的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中已经明确提出，要研究推进中央国家机关公务用车制度改革。

　　2010年11月底传出新消息。有媒体报道称，国家发改委已启动中央国家机关公务用车制度改革的调研工作，厅局级以下官员专车或全部取消。

　　但在消息发出不久，国家发改委的辟谣让这项改革又生迷津。发改委称近日媒体的报道是引用了今年两会期间政协委员关于公车改革的一份提案。国家发改委经济体制综合改革司正在起草一份关于公务车改革的声明，近日将对外公布。

　　据《中国经济周刊》了解，取消厅局级以下官员专车的改革措施，目前在中央国家机关进行得比较彻底。

　　国管局一位相关人士告诉记者，近年来，国管局在中央国家机关已经取消了厅局级领导干部专车。“现在，中央国家机关除了部长级别的干部配有专车之外，厅局级干部基本都没有配备专车，如果需要用车办公事，只要打报告到车队调度就可使用。而事实上，很多人都在开私车办公事。”

　　该人士表示，对于部级单位，取消厅局级以下官员专车并不是难事；而对于本身就是厅局级的单位，一下子取消厅局级以下官员专车，似乎“跟国情不太相符”，也是难点所在，“单位就这一位一把手，你能不让他有专车吗？”

　　配车标准将下降？

　　近日，坊间流传公务用车排气量和价格标准也将进行改革的消息。

　　有消息称，由国管局牵头联合工信部、科技部、财政部等七个部门负责修订的新的党政机关公务用车配备使用管理办法基本会签完毕。该修订方案中规定：正部级官员用车排气量不高于2.5升、35万元，副部级官员不高于2.5升排气量、30万元，而一般公务用车则被限定在1.8升排气量及16万元以内。

　　在新方案中，正部级领导购车价格和排气量都有下降，尤其是正部级领导购车价格每辆下降多达10万元。

　　但在资深汽车评论家贾新光看来，这个新方案“并没有什么实质的改革精神，基本还是维持原来的实际使用标准”。

　　贾新光向《中国经济周刊》分析认为，一方面，近年来汽车技术水平迅速提高，发动机效率大幅度提升，升功率已经接近和超过50千瓦，有的还采用直喷和增压技术，现在的2.5升完全可以替代原来的3.0升，而且配置日新月异，原来豪华车的许多配置已经“飞入寻常百姓车”，动力性、舒适性也大幅度提高。

　　另一方面，由于汽车价格不断降低，原来十几万一辆的桑塔纳价格已经降到7万元左右，按16万元标准现在可以买到朗逸、卡罗拉、迈腾；按35万元可以买到奔驰E级、宝马3系、林荫大道等。

　　“比原来的‘老三样’和奥迪100强了不知道多少倍。”贾新光说。

　　尽管如此，有业内人士向《中国经济周刊》分析指出，这个看上去跟原来差别不大的“新政”，还是遇到了一些阻力，能否推出、何时推出，目前还是一个未知数。

　　公车改革三模式

　　一、货币化改革

　　办法

　　取消机关一般公务用车，按月按人发放交通费用补贴。车改后因公用车时，可通过公交车、出租车或公车服务中心车辆等方式解决。

　　使用者

　　浙江省杭州市

　　点评

　　这种模式看起来比较彻底，能够有效地减少公车数量，遏制公车私用，同时也出现了新的问题，其中争议较大的是如何确定交通补贴标准。

　　二、集中统一管理

　　办法

　　将各机关公车交由公车管理中心（机关车队）集中管理，统一调配使用。

　　使用者

　　山东省泰安市

　　点评

　　有利于优化公车资源配置，提高公车使用效率，降低车辆运行成本，减少了由于各机关分散管理产生的公车私用等弊端。但是，集中管理模式一般需要以政府机关集中办公为前提条件，适用范围受到限制；而且在实际运行中出现了机关间公车使用矛盾增加，叫车手续比较繁杂、使用不方便等问题。

　　三、加强管理监督

　　办法

　　通过加强管理，不断完善管理制度，严格限制车辆编制和使用方式，压缩公车费用开支。

　　使用者

　　中央机关

　　点评

　　此种模式改革风险小，可解决公务用车中存在的部分问题，不足之处是仍局限于现有公车管理模式，容易出现反弹和反复，未必能从根本上解决问题。

　　杭州车改忧喜录

　　《中国经济周刊》记者 王红茹|北京报道

　　从2009年5月，杭州在市直机关正式启动以取消公车、改发补贴为主要方向的公车改革，不知不觉，日子竟已滑过去了一年半。

　　吴企南，杭州市委市政府汽车队队长助理，他所在车队的主要工作就是保障四大班子领导用车。而这些领导的级别是副部级，“暂时不会进行改革”。

　　根据相关文件规定，杭州市进行的货币化改革主要是取消市局（副厅）级以下干部用车。

　　根据车改规定，杭州一名局长公车改革后一个月可获2600元补贴，而一名一般科员每月补贴300元。2600元补贴额度是否偏高？300元补贴是否偏低？公车改革之后，公务开支究竟是增是减？

　　取消公车，7年准备

　　2009年5月，杭州市在经过七年酝酿和试点之后，在市直机关正式启动了公车改革。

　　据吴企南介绍，从去年开始的公车改革是分批进行的，已经进行了两批，第一批有50～60家单位，市政府部门占多数，市委占少数；第二批有20多家单位。马上要进行第三批改革，“估计从明年三、四月份开始。”

　　据记者了解，杭州推行的公车改革规定，市厅局级以下干部一律取消公车，改为发放交通补贴。

　　杭州市2009年实行车改的21家市级机关中，车补标准分为9个档次，上限为每人每月2600元（副局级），下限为每人每月300元（一般科员），全部打入“市民卡”IC卡中，以保证“专款专用”，卡内的车补金额只能用于与公务交通有关的支出，如公交车、出租车、公务用车服务中心、加油站、车辆保险等，除此之外不能取现，也不能在商场、超市等地方消费。

　　吴企南告诉《中国经济周刊》：“公车改革之后，属于单位的那些公车全部都没有了，大部分车拍卖掉了，也有一部分车分派到了公车服务中心。”

　　取消公车后，杭州市组建了机关公务用车服务中心，负责车改单位重要公务接待、统一集体活动、大型执法公务活动、应急突发事件处置等公务用车，个人公务用车也可通过电话进行预约。

　　难定的车补

　　根据杭州市公车改革相关规定，杭州市某局局长李国强（化名）可以领取2600元的车补，于是，在推行公车改革一个月后，李局长买了一辆20多万的帕萨特，原来有专职司机的他，现在每天自己开车上下班。

　　“我买一辆车，这辆车二十万出头，现在一个月2600元的车补费用，我的车的折旧等相关费用就给补得差不多了。”李局长说。

　　尽管杭州的车补被全部打入“市民卡”中，但它跟现金实质上区别不大，不仅可以在出租车上刷卡消费，车辆保险以及维修也可以使用该卡。

　　与局级干部2600元车补形成鲜明对比的是，最低一级普通科员的车补只有300元，这个群体占据着车改人员的多数。

　　刘艳（化名）是该市某工业部门的一名普通职员，一个月300元的车补对她来说有些偏低。

　　“我们部门经常要到企业考察，有时还要跑到相对较远的县区去，要跑的地方比较多，用车量相对比较大，如果按照去年我跑的几个地方，即使坐大巴，几个地方跑一次，算下来一个月也要在1000元左右。”

　　300元，显然满足不了她日常工作的需要。

　　针对按行政级别划分补贴数额的方法，中国行政管理学会副秘书长沈荣华指出，这种办法并没有与工作量挂钩，工作量大的不够用，工作量小的有多余。交通补贴额度内节省归自己，导致有的人员公务出行能省则省。这样就产生了不作为现象，影响正常工作开展。

　　沈荣华向《中国经济周刊》进一步表示：“从原则上说，车补标准不宜单纯地按照职务等级来划分，避免车补演变为 ‘集体加薪’；而应根据不同地区的工资和物价水平、不同工作岗位用车需求和实际工作量来确定车补标准，最好是按公务活动的实际支出实报实销。”

　　改革之前，标准先行

　　目前，各地进行公车货币化改革所设车贴标准高低不一，差距很大。杭州市的车改，市局（副厅）级干部每月拿2600元车补，但是，相比辽宁省辽阳市弓长岭区车改，区委书记和区长（县级干部）每年享受8万元的车贴补待遇（平均每月6000多元，平均每个工作日300多元，后因遭舆论批评被叫停）并不算高。

　　车补标准怎能没个准谱？

　　业内人士提出，当务之急是先确定合理的车补标准，然后再推行公车改革，以遏制车补标准自说自话、没边没谱的乱象。

　　车补需要一个相对统一的标准。但是由于各地经济发展水平、人均收入差距较大，取消公车以后，公务员出行成本会有所差别，因而车补标准也应当有所差别。由于目前我国采取的是分级管理模式，这个标准应该由谁来制定？

　　“这个标准不妨由中央有关部门牵头，选取一些能代表我国地域特点的城市，通过在各个地方进行调查测算、严格论证，并在广泛征求民众意见的基础上来确定。比如明确规定各级官员的车补标准是当地人均收入的多少倍，确定一个计算公式，将官员车补标准与当地居民人均收入一一对应，列出一个明细账，让老百姓看得清楚，便于监督。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝说。

　　班车该取消吗？

　　王红茹

　　“天天堵，堵得郁闷死！”家住北京海淀区的某国家机关公务员小王说起每天上下班经历的堵车，牢骚满腹。

　　小王家住海淀区北太平庄，以前每天早上7点20分，她准时来到北太平庄桥下等单位的班车，但是后来单位进行公车改革，将班车给取消了。为了上下班方便，她专门买了一辆车。但是，交通拥堵问题让她很头疼。

　　取消班车其实是中央国家机关车改的第一步。国管局相关人士告诉记者，为了控制行政支出成本，目前，中央国家机关大部分单位都已经取消了班车，改为每个月给员工发放一百到几百元不等的交通补贴。

　　这种做法在国家行政学院研究员胡仙芝看来有待商榷。

　　班车，往往是公务员为了方便上下班而租用的公共汽车或较大型的车辆，有的是单位用工会名义租用，有的是公务员自己集资租用的。班车能否界定为一般意义的公车？

　　胡仙芝的回答是否定的。她告诉记者，因为班车绝大多数不是用公款购置的，也不是公务员无偿使用的。其实班车对于一定规模的单位来说，都是需要的，如高校、国企都会设置专线班车。那么对于国家机关的公务员来说，如果花的是自己的钱，为了上下班的方便，完全是可以提倡的。

　　“可以想象，目前很多中央机关的公务员上下班都要出行相当遥远的距离，如果都提倡开私车，不仅汽油花费很多，就是停车、堵车都会成为现实问题。而租用公车（一般是大型的面包车或大客车，甚至租用公共汽车）来作为班车，对于公务员来说，不仅是可行的，也是‘节能减排、绿色出行’应该提倡的。”胡仙芝说。

　　公务用车品牌史

　　特约撰稿人|贾新光

　　我国的公务用车制度，初建之时，经济尚艰。

　　毛泽东是坐着美制吉普车进北京的，此前他在转战陕北期间，座驾只是一匹大青马。在战争年代，革命军队里团级以上干部才允许乘马。解放初期，干部配车很少，大都是从苏联东欧进口的，比如胜利、华沙、伏尔加等。

　　上世纪80年代流传着这样的话：地委书记两头平（上海轿车），县委书记帆布篷（212吉普车），公社书记130（北京130货车），大队书记嘣嘣嘣（拖拉机）。

　　省部级以上高干的座驾当然就是红旗。那个时候中国也只有这些车型可以乘坐。到了80年代末90年代初，高级干部改乘奥迪，一般干部还是“老三样”。

　　这样的局面是国家规划汽车工业时形成的，当时规定一汽生产中高级轿车，原来选的是道奇600，没有谈成，大众乘虚而入，车型就选定了奥迪，所以现在“大小是个官，都坐四个圈”。政府规定上海生产1.8升排量的，一汽生产1.6圣排量的中级车，供一般干部乘坐。

　　由是，“1.8”成了中级车的黄金排量，桑塔纳曾经占有60％的公务车市场。

　　从“国产”到自主品牌

　　1999年国务院办公厅下发的《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》中强调了“党政机关车辆配备要坚持使用国产汽车的原则”，因为这样“有利于促进我国汽车工业发展”。

　　当然，当时的理念是，在国内生产的合资品牌就是国产车。

　　大部分中国人到入世以后才明白搞汽车工业应该有自己的品牌，一开始叫民族品牌，后来叫自主品牌。2005年，在国内舆论的强烈呼吁下，自主品牌汽车进入公务车市场，从目前入围名单来看，有上汽名爵、荣威，一汽奔腾，华晨骏捷、尊驰，长安悦翔、志翔、杰勋，比亚迪F3、?F3DM、F6，吉利金刚、远景、帝豪，奇瑞A5、A3、旗云、瑞虎，长城等，自主品牌所占的比例已达入围车型的50％，好像自主与合资品牌已经并驾齐驱。

　　不过，自主品牌入围的尴尬在于，入围只是获得采购资格，获得了一种名分，并不必然表示政府机关一定实际采购。

　　“绿色”的竞争

　　2006年10月，多部门联合下发《政府节能、环保产品绿色采购清单》，此后每年更新一次。对于进入该《清单》中的车型，在参与公务车招标时会得到一定比例的加分奖励，因此，这个清单也成为众多汽车厂商竞相角逐的领地。

　　2009年6月，中央国家机关“协议供货汽车厂商名单”突出了1.8升和1.6升以下车型的具体要求。主要入围车型有思域、捷达、新宝来、速腾、颐达、骐达、骊威、新轩逸、福克斯、明锐、朗逸、途安、标致、爱丽舍、锋范、飞度、凯越、君威、乐风等。

　　2009年，新能源车也成为政府采购的重要对象。财政部、科技部、国家发改委、工业和信息化部决定共同组织实施“节能与新能源汽车示范推广应用工程”，并在北京、上海、重庆、长春、大连、杭?州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌等13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作。F3DM双模电动车、长安的混合动力车杰勋、一汽丰田混合动力车普锐斯等车型成为第一批入选者。

　　沃尔沃挑战奥迪

　　2009年，宝马和奔驰汽车入围国家机关采购名单，这其实是很正常的事。但是这件事还是引起了一阵热议，仿佛机关的大院里面从此就停满了豪车。

　　但实际上，仅仅是“入围”而已。公务车采购有很多方面的考虑，尤其是心理因素上，比如说大量用日本车做高端公务车，会受到指责；大量配备奔驰宝马，有损于发展中国家政府的形象；最好是自主品牌，但是自主品牌目前缺乏高端产品，可靠性也不大靠得住。

　　所以，奥迪这个中性品牌就成了中国官员的宠车。

　　今年年初，吉利购并沃尔沃成功，一家刚刚走出浙江的民营企业一下子成了世界汽车界的明星。这件事的另一个发展结果是可能会改变中国公务车采购格局。

　　沃尔沃和它的知识产权已经为吉利所有，是中国企业自己的品牌，而且沃尔沃是世界上最安全的汽车产品之一，最近沃尔沃提出“零死亡”的目标，就是在2020年实现没有人因为驾驶和乘坐沃尔沃而伤亡。而安全恰恰是公务车采购的首要条件，世界上第一个汽车安全技术标准就是美国政府采购标准，因此，有人预言，沃尔沃可以挑战奥迪在公务用车上的垄断地位。