7月22日，美国监管机构宣布关闭3家小型地区银行，其中两家位于佛罗里达州，一家位于科罗拉多州。这使得今年以来美国银行破产数目升至58家。

　　金融危机后，美国涌现银行倒闭潮，这发生在大洋彼岸，对更多中国人来说这只是隔岸观火。

　　不过最近，《银行业金融机构破产条例》(简称《条例》)的起草工作已重新启动，很显然中国政府正在为防范商业银行系统性风险砌上防火墙。

　　防范 势在必行

　　上海金融学院院长陆红军在接受《国际金融报》记者采访时表示：“金融危机的发生给各国银行业敲响了警钟。在经济全球化的背景下，未来世界经济面临更多不确定性，银行业面临的风险压力有增无减。”就拿大洋彼岸的美国来说，2010年美国共有157家银行破产，创下自1992年以来历史最高纪录。2011年，情况虽有好转，但依然有部分美国银行在破产边缘挣扎。

　　“这并不仅仅是美国的问题，商业银行破产倒闭是每一个国家都面临的课题。”陆红军认为，“在系统的经济体系中，银行占据着核心位置，无可替代。一切经济问题，诸如风险、损失都将在银行业中集中表现。”

　　而对于中国银行业来说，由于中国经济发展迅猛，企业、银行热衷追求规模。“在现有体制下，企业家和银行家们浮躁的多，冷静理智的少，盲目扩张会使银行体系过多承担风险，这很危险。”陆红军说。

　　中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇向《国际金融报》记者表示，虽然中国银行业面临地方融资平台、房地产贷款等风险，这些风险都还在可控范围内，但银行业金融机构破产需要未雨绸缪，尽早立法。

　　指引 制度缺失

　　中国至今未就银行破产专门立法，在实际操作中，许多资不抵债的银行无法破产，往往通过行政手段进行救助，实在不行则进行清算重组。但通过行政手段进行救助的效果并不好，而且效率低下。

　　1997年底，中国金融史上第一家被行政关闭的商业银行海南发展银行就因收购了当地28家大多资不抵债、经营不善的农信社而陷入支付危机。至今这家银行仍在清算过程中。

　　“如果存在法律指引，海南发展银行本身就可能避免落入清算的窘境，甚至有望转危为机。但行政救助将这种可能性彻底抹杀，并导致了最坏的结果。因此利用优质银行救助资不抵债的银行或金融机构这条路是走不通的，很有可能反而加速了银行的集体破产。”陆红军指出。

　　“海南发展银行的例子也反映了银行市场退出制度的缺失，这种制度的缺失对银行业发展是不负责任的。”陆红军认为。

　　根据《商业银行法》规定：在商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。但什么是“信用危机”，法律并未对此作出定义，而且可以采取什么样的措施也并不明确。

　　2004年制定的《商业银行资本充足率管理办法》将资本充足率作为监管性破产(regulatory insolvency)的衡量标准。对于资本充足率低于4%，或核心资本充足率低于2%的银行，银监会可以要求银行调整高级管理人员；或依法对银行实行接管或者促成机构重整，直至予以撤销。

　　复旦大学法学院副教授许凌艳向《国际金融报》记者表示，规定使用了“可以”这样的字眼，表示依法对银行实行接管或者促成机构重整不是必须性的。

　　立法 工程复杂

　　虽然《银行业金融机构破产条例》起草工作已经重启，但是何时推出还没有时间表。

　　陆红军表示：“《条例》起草工作是项复杂的系统性工程。”他认为，《银行业金融机构破产条例》自身修订存在难度。其次，金融机构破产后由谁来接管。是主管机构进行接管，还是由类似中央汇金公司这样的金融国有资产管理公司来接管。

　　郭田勇认为，《条例》的推出是要提升银行风险管理意识，避免道德风险。基于这个目的，对于银行破产的触发标准制定就至关重要，一方面不能制定得太紧，让银行产生连锁反应，甚至引发系统性风险，另一方面也不能太松，使得银行业金融机构轻易因债务问题就提出破产申请。

　　“中国的银行业金融机构破产条例也要考虑自身特色。”陆红军强调，“一方面要打破商业银行不能破产的概念，让商业银行监管者、管理者保持清醒，但另一方面商业银行破产可能依然以行政主导接管为主，尽量避免大规模商业银行进入破产程序。”