2012：积极财政政策的实施重心与路径选择

　　高培勇

　　去年末举行的中央经济工作会议明确指出，继续实施积极的财政政策。2012年继续实施的积极财政政策，不是对2011年的全盘复制。鉴于国内外经济形势已经发生实质性变化，2012年的积极财政政策在实施重心与操作上都有新的变化。

　　总量看赤字

　　结构看收支

　　对于积极财政政策，就实际内容而言，可以从总量和结构两个层面加以把握：总量看赤字，结构看收支。

　　在总量层面，主要看预算赤字的增减情况。如果今年的预算赤字比去年多，意味着今年的财政政策是趋向于扩张的；如果今年的预算赤字与去年一样多，意味着今年的财政政策是趋向于中性的；如果今年的预算赤字比去年少，则意味着今年的财政政策是趋向于紧缩的。在结构层面，可以从把握增支和减税的对比关系入手。在既定规模的预算赤字约束下，可以有增加支出和减少税收两种操作。一般而言，增加支出较之减少税收所带来的扩张性效应往往更大、更直接；减少税收较之增加支出所带来的扩张性效应则相对柔和、间接。

　　将这两个层面的分析线索应用于2012年的积极财政政策操作，可以得出的基本判断是：在2012年，就总量而论，把通过举借国债弥补的赤字和动用中央预算稳定调节基金弥补的赤字合并计算，预算赤字将在去年的基础上有少许增加，或将与去年的规模大致持平；就结构而论，有别于以往以“增支”为重心的操作，“减税”将成为继续实施积极财政政策的主要载体。这样判断的主要依据是：

　　第一，从这一轮国际金融危机的运行轨迹看，2008年末和2009年初是中国经济最为困难的时期。将这一时期作为参照系并仔细审视处于震荡中的欧美经济态势，可以确认，尽管外部的不确定性会对中国经济造成拖累，但从总体上看，这种不利影响不会高于2008年末和2009年初。我们尚不需要推出类似2008年末和2009年那样大规模的扩张性措施。当前宏观调控的主要任务是预调和微调，有关扩张性操作可以相对从容。

　　第二，在经历主要依靠增加政府支出和扩大公共投资的反危机操作之后，经济的粗放型扩张对于调整经济结构的负面作用逐渐凸现。较之于国际金融危机前，调结构的任务显得更为紧迫。也就是说，即便经济下滑趋势已经有所显露，即便当前宏观调控的着力点之一在于增加财政刺激力度，其扩张性操作也必须“精细化”，在保增长与调结构之间寻求平衡。

　　第三，导致当前物价上涨的原因，既有需求拉动的因素，也有成本上升推动的因素。这两种因素所形成的拉力和推力不仅在短期内难以缓解，而且从长期看很可能会持续波动。从保证国家长治久安的大计出发，相对而言，在经济增长和稳定物价之间，后者仍是我们面临的主要问题，仍应将稳定物价置于重要位置。这意味着，2012年财政扩张的力度将有所控制。

　　第四，2011年全国财政收入首次突破10万亿元，达到103740亿元，超收高达1万亿元以上。财政超收，可能进一步推高关于中国宏观税负偏重的争议，从而增强减税的紧迫性。财政超收，也使实施较大规模的减税成为可能。换言之，在2012年，我们既有必要、也有能力实施较大规模的减税。

　　减税操作应同税制改革的方向相对接

　　作为继续实施积极财政政策的主要载体，当前正在推进的减税并不是全面减税，而是结构性减税，其最重要的特点在于目标的双重性：一方面，要通过减税适当减轻企业和居民的税收负担水平；另一方面，要通过有增有减的结构性调整促进整个税收收入结构的优化。也就是说，将减税操作与税制改革的方向相对接，是结构性减税的题中应有之义。

　　说到税制改革的方向，特别是着眼于优化税制结构的改革，自然要涉及对我国税收收入结构的判断。以2011年为例，按照国家税务总局口径的统计，在全部税收收入中，来自流转税的收入占比为70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%；来自各类企业缴纳的税收收入占比为92.06%，而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。这些数字告诉我们，当前我国税收收入的70%以上是间接税，而间接税作为价格的构成因素之一，通常可以直接嵌入商品售价之中，属于可通过价格渠道转嫁的税；我国税收收入的90%以上是由企业缴纳的，而由企业缴纳的税作为企业生产或经营成本的构成因素之一，通常也要极力挤入商品售价之中，属于有可能通过价格渠道转嫁的税。可以说，由企业法人缴纳、走商品价格通道，既是我国现实税收运行格局的两大典型特征，也集中体现了我国现行税制结构以及由此而形成的税收收入结构的失衡状况。

　　这种失衡的税制结构和税收收入结构，不仅在国内经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦，而且在全球经济走入持续震荡的背景下，其弊端越来越充分地显露出来。

　　比如，这种高比例、大规模的间接税收入集中于商品价格渠道向全社会转嫁，不仅使得税收与物价之间处于高度关联状态，在现实生活中确有推高物价之嫌，而且一旦遇到通货膨胀压力较大、物价上涨趋势明显的情形，便可能推动税收与物价交替攀升，甚至为政府控制物价水平的努力带来不确定因素。在某种意义上可以说，税收已经演化成为商品价格的不可承受之重。这种高比例、大规模的税收收入集中来源于各类企业，不仅会普遍加重各类企业的税收负担，使得中国企业的税收负担水平整体偏重，而且注意到不同规模企业之间的竞争能力差异，还会使小微企业承受更重的事实税收负担。在某种意义上可以说，税收已经成为企业负担的不可承受之重。

　　又如，对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖，不仅使绝大部分税收的归宿不易把握，在事实上成为由广大消费者负担的大众税，而且会在相当程度上转移政府对其他税类或税种的注意力，淡化以所得税和财产税为代表的直接税建设，使得诸如调节收入分配、缩小收入差距之类的现代税收功能的发挥受到阻滞。

　　再如，注意到中外税制结构之间存在的巨大差异，对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖，不仅会推高境内商品相对于境外商品的价格水平，削弱境内商品和企业的国际竞争力，而且会通过出口退税环节形成对进出口商品价格水平的差别影响。在欧美经济形势面临相当不确定性、贸易保护主义泛滥的今天，这显然会进一步带来或加剧国际贸易领域的摩擦。

　　诸如此类的例子还可列出许多。这说明，如同经济结构处于非调整不可的关口一样，我国税制结构以及由此形成的税收收入结构也到了非调整不可的地步。调整的方向就是：在适当降低宏观税负水平的前提下，减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税。正是基于这样的认识，“十二五”规划纲要提出，“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设。”

　　在这样的背景下看待结构性减税，就会得出一个结论：可以也应当进入结构性减税视野的，主要是那些由企业缴纳、走价格通道转嫁的间接税。

　　减税的主要对象应锁定增值税

　　在我国现行税制结构下，可归入间接税或称流转税的税种主要有三个：增值税、消费税和营业税。其中，增值税块头儿最大，它的收入占比在2011年是全部税收收入的37.75%，消费税和营业税的收入占比分别为9.41%和14.29%。对于这几个税种，不能眉毛胡子一把抓，统统砍上一刀，而应有所区别、有所侧重。

　　鉴于当前经济形势和继续实施积极财政政策的需要，在财政所能承受的范围内尽可能地放大结构性减税的效应，无疑是结构性减税的重要着眼点。由于增值税在所有流转税中的块头最大，而且营业税改征增值税的试点方案已经公布，营业税终归要被增值税“吃掉”；特别是倘若不同时出台其他配套措施，“扩围”后的增值税收入占全部税收收入的份额将升至50%以上，比重明显偏高，所以，结构性减税的主要对象显然应锁定于增值税。已经公布并在上海实施的营业税改征增值税试点方案，已打开了这一通道。随着这一方案2012年在上海实施并逐步推广至全国其他地区，从总体上讲，它至少可在以下三个方面带来实实在在的减税效应：其一，随着营业税改征增值税，增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”，原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少，从而减轻税负；其二，因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少，从而减轻原适用营业税的纳税人的税负；其三，随着营业税改征增值税时引入两档新的较低税率，增值税的整体税负水平将趋于下降。

　　可以看出，这一次的营业税改征增值税试点不同于以往的税收改革举措。增值税作为中国第一大税种，它的变化牵一发而动全身，不仅会为我们提供一个优化税制结构以及税收收入结构的重要契机，而且会为我们实施以结构性减税为重心的积极财政政策提供一个重要抓手。

　　可以预期，在营业税改征增值税进行试点并逐步向全国推广的基础上，不仅是增值税，而且包括其他流转税税种在内，都将迎来一场旨在降低税负水平并进一步完善流转税税制的重要改革。由此而腾出的空间将为增加直接税、进而推动旨在优化税制结构的整体税收改革铺平道路。在以减税为重心的积极财政政策的布局中，包括着力改善民生、着力优化投资结构、着力扩大消费需求等在内的一系列围绕增加财政支出的举措也将同时实施，从而构成一道新的收支两翼彼此协调、互相策应的2012年积极财政政策的风景线。

　　(作者为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长)