报告称中国75%慈善组织不透明 巨额善款流向不明

　　衣鹏

　　民政部下属机构的一份抽样调查报告称，在经历了汶川地震、南方雪灾等多次捐赠井喷后，近年中国慈善组织的透明度并未提高。

　　这份报告显示，约有75%的慈善组织“完全不披露或仅少量披露信息”。12月2日，这份报告经与民政部相关司局沟通，并征求业内专家意见后向公众发布。

　　这些遮蔽的信息已在制约中国慈善。“今年扩容了调查样本，结论并不乐观。”负责报告调研的中民慈善捐助信息中心(以下称“中民慈善”)副主任刘佑平说，此番结论以问卷自评和独立调查相互印证。

　　中民慈善的研究团队以温和的措辞称，虽然大部分慈善组织自评分数很高，但研究团队却难以从公开渠道搜集相匹配的信息。其中财务审计状况与人事任命信息是最严重的盲点，在各种公开场合，许多捐赠者对此批评激烈。

　　主管部门今年尤为重视慈善透明度建设。本报记者从多方获悉，在国务院分管副总理多次指示后，民政部相关司局在2010年工作计划中明确提出将制定两项提升“透明度”的指导性文件：一是慈善信息公示的指南，一是公募机构透明度评议的指标。

　　“因为人事调整后有新的思路，今年还难以出台。”12月2日，民政部慈善事业促进司的一位分管官员告诉本报记者。对于75%这一数字，这位官员称样本较小难以置评。

　　披露年报和财报者不足40%

　　这份全称为《2010年全国慈善组织信息披露现状报告》的调查共抽选99家慈善组织作为样本，但最终仅收回65例。与过去不同的是，非公募基金会与地方草根组织也纳入了样本中。“我们的日常监测范围是200多家，最终报告数据与整体监测情况相近。”刘佑平说。

　　中民慈善收回的问卷显示，42%的组织表示没有专门的信息披露办法。37%的组织没有专人负责信息披露工作。更深层的问题，则是披露的程度和方式不被高达90%的公众所接受。

　　本次调查的99家慈善组织没有机构网站的占到五分之一，43%的机构页面更新不及时或者信息很难查找。2010年成立的基金会中心网所收录的信息中，1900多家基金会中没有网站的1307家，占了三分之二。而那些有网站的还有170家页面已经不再更新。

　　研究团队认为，缺乏相关法律法规和信息披露标准；缺少专业人员培养是国内慈善机构信息披露不足的主要原因。

　　此前对报告提过修改意见的北京大学学者金锦萍认为，限于调查的形式和样本容量，“报告的公允性和普适性还存在偏差。”也有专家认为虽然报告的评价指标仍待细化，“报告仍反映出基本的问题。”

　　而刘佑平承认，已公开的这份调研条件仍受到种种制约。即便众所周知中民慈善从属民政部，但需要获取各类机构的信息，也并不那么容易。

　　权威人士透露，慈善透明度问题在今年凸显，与高层对现状不满有关。

　　国务院领导多次作出改进指示

　　10月份最新数据显示，2010年全国慈善捐赠总量达到540多亿元，慈善组织数量规模达到43.5万家。但慈善透明度却未随之提升。

　　中民慈善在去年递送到民政部的一份报告中称，82家全国性慈善组织中，在其网站上披露机构年报和机构财务报告者均不到总数的40%。在善款数量井喷之后，汶川地震、玉树地震中有资格开展募捐的社会组织，对于公众最关心的捐赠实际支出或转移详尽披露的不过半数。

　　“今年舆论尤其对善款流向的公开度不够表示不满，上面其实很清楚，开会时也向下施压。”一位不愿具名的民政部咨询专家说。

　　民政部慈善司原司长王振耀离任前甚至认为，慈善本质上就要“公开”，“‘披露’一词反而有点藏着掖着的意思。”刘佑平介绍，民政部希望此次调查既模拟公众的接受习惯，又体现从上至下获取信息的权威性。

　　作为民政部主办的非盈利性企业，中民慈善在上述报告中继续多年来的呼吁，希望“建立全国慈善信息报送制度，打造慈善行业的公共信息平台”。这是民政部在中民慈善成立之初为这个组织设想的功能，这种从上至下的赋权或许能带来更大的权限。

　　民政部拟出台慈善信息公示指南

　　中民慈善的报告折射出现实的困难。在民政部多部门协管的机制下，对于信息披露监管的尝试一直处在试水期。

　　在慈善领域，信息披露分为自愿性与强制性两类。后者主要是政府监管范畴。但上述民政部咨询专家说，各级政府监管强制性披露中履责情况存在差异，“民政部门往往只能关注到在自己这边注册的慈善组织。”

　　“强制性披露的法律资源已经足够多。”金锦萍告诉本报记者。北京瑞森德公司所做的研究表明，我国基金会每年接受政府年检，提交年度报告和相关信息，但年检的结果信息只服务于政府的监管和统计功能，大部分并不向公众公开。

　　一些民政部内部人士转而希望从上而下推动自愿性披露。近两年陆续下发的文件有《民政部办公厅关于做好2008年慈善捐助信息公示的通知》、《民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》。但行政指导文件位阶有限，对相关领域的表述显得概念化、宽泛化。

　　今年，民政部慈善司和民间组织管理局提出公示指南和透明度指标，着力于一套更详细的办法。而前述慈善司官员语调忧虑地说，跨部门组建的的起草小组最初意在出台一个全国性的指导文件，通过各级民政系统向下发布实施。“但现在思路可能有一些变化”。

　　“这两个预期出台的文件，难以解决所有的难题。”金锦萍说。

　　从2008年汶川地震开始，民政部救灾司开始筹措全国性的信息公开上报系统，一位分管副司长四处宣讲奔走，中民慈善捐助信息中心成为项目的执行者。

　　当年民政部联合几部委联合下文，通知各地民政系统和慈善组织加入系统中，及时上报汶川地震善款接收、流向等信息，已备公众查询。

　　一位信息系统项目的参与者回忆，当初民政系统曾一度按照要求上报善款接收数据，但到了善款转移阶段，许多接收方没有如数上传信息。并且，包括中国红十字基金会在内并非民政部业务主管的一些公募慈善组织没有加入这一系统，使得当时纳入统计的仅占善款总量的70%左右。此后民政部又成立慈善事业促进司，负责行业日常性工作，而灾难中的捐赠安排仍由救灾司负责。

　　慈善界自身也在不断尝试。20余家基金会参与成立了基金会中心网(CFC)，呼吁各大基金会通过其披露信息数据。这个网络隶属一个研究中心，初始投入资金100万元，但尚未形成完善的盈利模式。

　　这些雏形类似于1956年美国设立的美国基金会中心(The Foundation Center)，它集成美国上万家基金会的各类年检、评估、捐赠等信息。

　　这一中心是由500家基金会共同出资成立，又能从税务部门直接掌握基金会审计信息，兼具行业认同和行政协助。每年向各界提供服务所获收入占总收入60%，其余则靠募捐所得。

　　评估机构也是稀缺的监督力量。瑞德森的研究称，从上至下的政府监督范围有限。“我国几千家非公募基金会除了政府监督和评估机制之外，没有任何民间第三方监督和评估机制。”其中有些大型基金会曾联合发表自律性的方案，但它们很难联合出资建立独立的评估机构去推动信息披露。

　　“评估现在主要是政府的权力，这会形成一种对立的暗示。”上述咨询专家说。

　　正在制定透明度评估细则的政府起草组人士透露，新的公开指南和透明度指标，“应该并不会堵死民间评估机构的作为空间”。