经适房政策经历了几次重大调整，其属性定位已发生重大改变，旧有的“经济适用房”概念已蜕变升级

　　记者 王玉光

　　中秋节前后，上海市2011年第一批经济适用房(下称“经适房”)供应全面启动。浦东、闵行、青浦三区近4000套经适房的申请人资格被集中“晒”出，接受社会监督举报。

　　早在1994年“房改”试探阶段，上海市就曾先于全国其他城市为建设经适房探路。但在1998年国家将经适房作为“一种政策性商品房”全面推开时，上海却意外地终止了经适房建设。有知情人称，当时政府担心“经适房寻租、腐败难控，争议太大”。

　　2009年，经由《上海市经济适用住房管理试行办法》的出台，上海市重新启动搁置10年之久的经适房建设计划，安排未来几年将建设至少超过1100万平方米的经适房。

　　虽然也叫“经适房”，但此经适房已明显不同于彼经适房。

　　据了解，这批自去年开始陆续上市的“新经适房”，其最大特点是“共有产权”——购房者仅享有60%~70%的有限产权，余下产权归政府持有；相比此前因寻租、腐败而饱受诟病的旧式经适房，新经适房不能再被视为私产，随意转手或继承，套现牟利的政策空子被大大压缩。

　　就在上海市推出今年首批“进化、升级版”经适房的同时，一个或可视为“政策信号”的官方表态引起记者关注。不久前，住房和城乡建设部副部长齐骥在一个内部场合表示，从1998年到2007年，我国经适房政策经历了几次重大调整，经适房的属性定位已发生重大改变，制度规则也日渐完善。然而，目前大多数人对这一住房政策的连续性还不太了解，仍旧以过去的眼光非议现在的经适房政策。

　　为免“鱼目混珠”，齐骥说：“我们在想，最好把这名字(经适房)给改掉。”

　　经适房退潮

　　截至今年5月底，上海全市已累计开工建设经适房超过1100万平方米。预计至今年底，经适房的可供应房源达500万平方米，约8万套。

　　相比以往，上海“新经适房”在防范“骗购”方面格外着力，非但对申请人家庭信息的审查核实严格落实给社区一级，还对不诚信的申请及使用行为提出了法律追责条款。而在对申请人家庭收入要求上，则体现出“放宽”原则，突破了以往对申请家庭年收入“6万元上限”的通常规定，最高上限可至12万元。

　　此外，利用经适房和商品房市场“双轨”之间的“价差”套现、牟利也将不再容易。新经适房设置了封闭运行的退出机制，规定业主住满5年上市交易时，政府享有优先回购权；经适房产权人死亡后，其继承人如果不属于申请家庭成员，将不再享有经适房居住使用权。

　　与上海重启经适房建设计划相反，目前北京、广州和重庆等多个大城市均已表示要逐步压缩甚至淡出经适房建设规划。

　　据我爱我家房产经济公司副总裁胡景晖的观察，目前北京市以天通苑、回龙观为代表的“第一代经适房”均已完成了“商品化”过程。昔日业主利用旧有政策的漏洞，或已上市套现，或已转赠给子女及亲属。

　　从2006年开始，北京市逐步调整经适房供应方向，优先向城八区拆迁安置居民倾斜。由于城市危改、文物保护、市政建设、奥运场馆建设和城中村整治等造成的拆迁居民每年约为6至7万户，迫使政府逐步将经适房政策与城市中心土地置换政策捆绑一处进行，对社会“散售”的经适房越来越少。今年2月，北京市副市长陈刚在接受《财经国家周刊》专访时也表示，

　　北京市“十二五”期间计划建设100万套保障性住房，且将以公租房等租赁型住房为主，由过去的租售并举，转向以租为主。

　　重庆早在几年前就已停止经适房建设。重庆市国土房管局副局长孙力告诉记者，目前重庆正在整合各类保障房，把过去的廉租房、经济租赁房和公租房融为一体，以单一的品种实现分类保障。今后各类房子将逐步并轨至公租房项下。孙力表示，此举意在保持国有资产不流失，杜绝过去经济适用房销售出现的利益输送问题。

　　广州市不久前就是否应该停建经济适用房展开了一场官民对话。该市住房保障部门在听取业内人士意见的基础上表示，今后将逐步降低经适房、限价房的建设规模，并研究对已售经适房循环使用的管理政策。业内人士据此认为，“经适房退出历史舞台的时间不会太远了。”

　　在诸多大城市保障房一片“退潮”的大背景下，尽管上海市重启了旨在完善制度的经适房新计划，却仍被一些业内人士指责是“复辟”行为。

　　《财经国家周刊》记者此前获悉，今年地方及全国两会期间，上海市不少人大代表和政协委员，均对政府提出的500万平方米经适房建设计划表示质疑或反对，认为建500万平方米经适房仅能满足8万户家庭住房需求，“受益面窄，寻租空间大”。

　　全国人大代表、东华大学经济研究所所长严诚忠告诉记者，迫于这种质疑和反对声音，上海市政府官员曾修正对住房保障体系的相关表述，强调上海市要构建经适房、拆迁安置房、公租房和廉租房“四位一体”的住房保障体系。在严诚忠看来，这或许是给日后的经适房逐步淡出或与其他房子并轨留下余地。

　　经适房新功能

　　上海市重启“新经适房”计划的大背景，是2007年住建部等7部委联合发布的新版《经济适用住房管理办法》，对经适房属性定位做出了重大调整：经济适用住房“是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”。

　　在2004年我国第一部《经济适用房管理办法》中，对经济适用房的定义，“是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。

　　而1998年房改之初，恰逢亚洲金融危机波及中国，经适房承担的更多使命则是提振内需、拉动经济。当时相关文件中明确提出：“多数人通过购买经济适用住房来解决住房问题”。

　　有业内专家指出，从肩负“拉动经济”使命、“多数人购买”，到“政策性商品住房”，再到“政策性住房”，对经适房属性定位的调整，集中浓缩了过去十几年中国住房制度从单一市场化、过度市场化向住房保障、社会公共政策方向“纠偏”的艰难历程。“经适房的政策调整，可以说是中国住房制度改革的一个缩影。”

　　实际上，在2007年7部委经适房“新政”出台前后，有关经适房是否应该“停建”的争论长久不绝。舆论的批评集中于经适房分配及使用过程中的寻租、腐败行为。某些经济学家将对经适房的批评上升到“体制”层面，认为经适房不经济，是住房领域腐败的祸端，更是社会贫富差距拉大的推手。

　　接受《财经国家周刊》记者采访的专家认为，由于经适房政策属性和市场属性的边界模糊，导致经适房在中国住房体系中始终定位不清，角色多重，经适房往往是一房多用、身兼数职。

　　接近上海市政府的分析人士告诉记者，上海市500万平方米、8万套经适房建设计划的一项“合理解释”，是保障房建设筹资困难。而经适房建了就能卖掉，回笼资金迅速，有利于保障房资金循环使用。且在开发贷款办理及后续管理运营环节，经适房也明显比公租房、廉租房“省事”。

　　此外，目前各地城市均已制定了经适房上市交易、转让等推出机制，大致相同的策略是政府按比例分享经适房增值收益，一般经适房卖掉时，首先要优先政府回购，其次要将增值收益与政府三七分或四六分。相当于地方政府以“新政”的名义，为建设经适房获取“二次收益”埋下伏笔。

　　如此，经适房既可成为地方政府筹建保障房的“融资工具”，又可视为城市未来财力增长的一笔基金性收益，这就促成了地方政府对经适房“不忍放手”的现实驱动。

　　但严诚忠认为，这种建设经适房的动机，只是考虑了政府的工作方便，却没有考虑社会公平。“保障房建设一定要考虑受益面越广越好，而不是只考虑回收资金。”

　　住房和城乡建设部副部长齐骥也表示，到目前为止，仍不能排除一些权力部门借助经济适用住房相关政策，为内部职工谋取福利。“但这绝不是我们今天国务院经济适用住房政策下的项目”。对此，将“发现一起查处一起”。