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苏培科
“IPO不审行不行?”郭树清的惊人一问成为近期资本市场的焦点。近10年来,笔者一直呼吁改革A股的“权力发审”和证券监管体制,建议让“裁判员”与“运动员”的角色分开,让权力和利益分开,避免权钱交易和权力寻租,以保障监管到位和保证上市公司质量,让资本市场制度完善。但这些年中国证券监管体制改革进展缓慢。
毕竟放弃权力发审就意味着动了既得利益集团和权贵资本的奶酪,也会动摇一些衙门的利益,这需要勇气。可喜的是,证监会主席郭树清在证券期货监管工作会议上,明确提出下一步要大力推进行政审批制度改革,坚持市场优先和社会自治的原则,主动改变监管理念和方式,大幅减少事前准入和审批。他准备改变根深蒂固的“父爱主义”监管理念和放弃权力发审,尤其“IPO不审行不行”的惊人一问,再次显现市场化改革的决心和方向。
新股发行制度市场化改革的关键之举就是实行“注册制”,但有人极力反对,认为在核准制下都很难保障上市公司质量,一旦搞注册制会泥沙俱下,会让市场大乱。其实这样的担心大可不必。
注册制与核准制最大的差别,就在于监管部门是否对发行对象进行实质性审核。我们现行的核准制就是实质性审核,上市与否都是证监会的发审委说了算;而注册制是监管部门只对注册文件进行形式审查,监管部门拥有拒绝注册的权力,但拒绝注册得有理有据。实质性审核与形式审核最大的区别,在于监管部门是否对公司的价值作出判断,行政主导下的额度制、审批制、核准制,初衷是好的,是想选择优质的上市公司,防止劣质公司上市圈钱,是想让资本市场健康发展。但实际情况与“父爱主义”的初衷背道而驰,行政主导下的权力发审,成了某些权力寻租的温床,也成了市场化改革的障碍。
当然,注册制不是没有任何的实质性审核,只是证监会不做实质性审核,证监会只负责监督之职,实质性审核由交易所和中介机构来承担的。所以说,注册制并非是完全自由放任的自由市场,反而使合规监管更加严格,除了要求发行人将依法公开的各种资料完整、真实、准确地向证券主管机关呈报并申请注册,还得回答主管机关层出不穷的询问。这些回答不能有任何虚假,一旦发生欺骗,公司不但上不了市,而且还会受到法律的制裁和各种诉讼赔偿,同时还得接受社会公众的全方位监督,约束条件更多了。虽然只要符合上市条件的公司都可以申请上市,但必须要有保荐承销机构、会计师、审计师、律师事务所等中介机构合力举荐,才能够“注册”成功。而一旦发现上市公司违规造假就立即停牌退市,并且严惩造假者和“帮凶”(中介机构),对他们罚以重金,以补偿受害者的利益。
当然,注册制需要司法追溯、赔偿机制、集体诉讼制度和退市机制等制度配合,不然,注册制效果就难以发挥。
需要特别指出的是,从上世纪80年代初开始,集体诉讼就成为美国保护股东权益的最有效司法程序,也是股东最普遍使用的民事索赔手段,从而减少了很多违规造假。其一,是由于证券市场侵权案最突出的特点是受侵害者众多,而个人投资者又无精力和经济能力去单个诉讼索赔,而证券集体诉讼则可以弥补这一缺陷,还可以节约各种成本;其二,集体诉讼制度下,往往都是律师主动找受害者维权,途径非常便利;其三,集体诉讼“胜诉才收律师费”的方式,会提高中小投资者的维权意识;其四,集体诉讼中一人胜诉所有受害者都可平等获得赔偿,会增加违规者的违规成本,从而产生震慑作用,减少市场中的造假行为。
长期以来,我们的市场由于法制不健全、制度规则不完善、缺少集体诉讼机制,并且司法前置程序长期设置壁垒,使得很多受害者欲诉无门,助长了违规者的气焰。要想从根本上改变这一现状,除了大力改造市场环境、完善市场规则、提高参与者水平外,引入集体诉讼制度已刻不容缓。
(作者系对外经济贸易大学公共政策研究所首席研究员)