郭生祥

　　在中国地方政府自行发债这一点上，我们没有必要重复历史上多次出现过的一放就乱、一管就死的恶性循环。只要一开始就设计好放的边界和收的程度，就能实现科学管理的目标。

　　需要建立高度流通性的国债市场

　　美国独立之初，汉密尔顿为美国设计了五大经济支柱，即统一的货币、统一的金融、统一的国债、统一的关税和消费税以及为制造业发展服务提供的统一的市场。更重要的是，汉密尔顿还让这五大支柱之间相互转换，相互支撑，构成一个统一的整体。

　　相比美国，欧元区17国也有这五大支柱，但财税、货币政策在17国之间的信用被限制得过死。中国也有这五大支柱，却没有形成一个以国债为基础的，在财税、货币、金融、实体经济之间流通的机制。在这个背景下分析中国地方政府独立试行地方债，许多问题就暴露得较为清楚。

　　地方独立发债，从根本上说，涉及到国家的机制。正如汉密尔顿的设计，一般来说，允许地方政府发债，必须建立起高度流通性的国债市场。美国既有五大体系之间的相互转换，也有市场中的日常流通，还有各种衍生产品叠加进一步拉抬流通性。欧盟的国债拥有高度流动性，但指标的约束性太强，欧元区17个经济体间彼此互通机制的灵活性不够，本轮危机最终暴露了其设计上的弊端。而中国的国债市场在以上提到的方面均缺乏流通性，更可能面临困局中的困局。可以说，缺乏适当流通性的债券市场是初级的、低效的，而且是没有竞争力的。

　　简单说，如果没有一个统一的、高度流动性的国债系统，地方独立发行债券无异于自己把自己关在一个笼子里，最后又得请出权力来调整一切。1994年，中国的地方税多，中央税少，实行分税制后，地方税减少，只能依靠权力乱收费；1998年中央政府制止了乱收费，却打开地方土地财政的大门；2011年土地财政正在被改变，地方债却冒出来。如果不久之后地方债由于体制和机制等原因失控，其后果不可同日而语。

　　市场建设是主要的

　　作为一个转型中的国家，中国的不同地区有着不同客观环境，地方想要得到充分发展，就必须拥有一定的财政自主权。如果强行用统一的财政政策来应对，或者通过转移支付的办法帮助发展，不仅可能导致各地发展经济的积极性不高，还容易形成吃大锅饭的心态，不利于地方的经济发展。

　　如果不允许地方自行发债，以往地方政府为发展经济而进行的融资，除了财税结余外，主要依靠土地财政和银行信贷两大手段。但现在随着国家对房地产业的宏观调控，地方政府的土地财政收入也大大减少。目前地方政府通过融资平台已经获得大量银行信贷，而且规模大、效率低、风险高，已经影响到中国经济全局。因此，适当增加地方发债的主体性、灵活性、便利性、规模性，是适应全局性经济客观发展实际与需要的。

　　只是，中国各级政府在经济中的权限不是少了，而是多了；预算管理不是严了，而是松了；效益不是高了，而是浪费、重复、破坏环境的代价太高了。如果我们提倡市场，那么适当限制权力就是必需的。

　　自行发债，在市场建设方面，我们需要完善的环节很多，包括预决算、项目立项、规模、定价、赎回、评估、监管等；如何确保还款、违约责任处理、破产处理，以及市场高度流通性等若干约束性规则，则是重中之重。

　　当前可考虑由中央代发

　　允许地方政府发债在国外很普遍，但和中国不同的是，欧美国家的中央政府是不对地方政府发债负任何偿还责任的，地方政府破产不影响中央政府。中国则不同。只要允许地方完全独立发债，对应地，就应该允许地方政府破产。如果没有破产机制，地方政府在理论上可以随意发债，最后却由中央政府埋单。

　　因此，综合考虑后，当前的最好模式还是中央代发，地方项目、规模、定价、偿还、流通等地方自主，中央保持代发、技术指导、宏观监控、还款扣缴等权力。无论如何，地方自行发债至少是备案制，符合灵活与可控结合的风险监管原则。

　　有的人说，这会使有些发达地方积极性不高。其实，中央代发债，中央代审查、代发行、代扣缴，这个“代”字在平时只是技术性的把关，但危机时中央可掌控主动权、掌握刹车。这样既可以调动地方政府的积极性，在项目、发行规模、成本、时机、市场上完全由地方自己做主，但中央在技术上有审核权，在发行上有代发权，在偿还上有代扣代缴权，这相当于中央政府掌握了地方债最后的头寸，也就掌握了最后的刹车。

(作者是澳大利亚华人信用科学研究学者)