“糊涂”的千亿基金

　　不管你是否愿意，从2012年1月1日起，你所交的每一度电费里将有8厘钱被用于发展可再生能源。

　　这笔被称作“可再生能源电价附加”的资金，预计2012年全国盘子将达340亿元。更乐观的测算是，到2020年，这笔资金将达到5000亿元以上。

　　它们都将成为国家可再生能源发展基金(以下简称可再生能源基金)的主要来源之一。

　　和铁路建设基金、民航基础设施建设基金等三十多只其他类型的全国政府性基金一样，国家可再生能源发展基金将取之于民用之于民——扶持中国的风电、太阳能等可再生能源。

　　按照2009年12月审议通过的可再生能源法修正案草案，可再生能源发展基金有两部分组成：国家财政年度安排专项资金和征收的可再生能源电价附加等。现行体制下，财政部主管专项资金，国家发改委主管电价附加。

　　当年，此项基金被海外媒体解读为中国在可再生能源领域高执行力的象征。不过，过去两年内，这项基金如何管理、运作却有诸多疑问。

　　“基金是否真的存在”，这样一个最基本的问题竟也在业内存在争议。

　　按照发改委能源研究所所长韩文科的说法，2009年可再生能源法修订时“规定它(可再生能源基金)成立就成立了”。但一位参与了该基金项目研究的研究员则认为基金至今连统一的账号都没有，“那就不能算成立”。

　　更值得玩味的是发改委能源研究所副所长李俊峰的回答——“你不能说它成立了，也不能说它没成立。”

　　直到2011年12月19日下午3点，随着财政部综合司网站上一条通知的悄然出现，这场关于基金“既存在又不存在”“既成立了又没成立”的争论才暂时宣告结束。

　　这个名为《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(以下简称“暂行办法”)的文件终于让“理论上已存在两年”的国字号基金有了操作办法。

　　“这算意味着基金正式成立了吧。”上述办法的起草者、财政部一位官员对南方周末记者说。

　　两年磨出一个“暂行规定”

　　此时，距离可再生能源基金第一次被提起，已经过去两年。

　　2009年12月27日，全国人大环境与资源保护委员会副主任倪岳峰在人民大会堂宣布国家设立可再生能源基金的消息后，透露“有关部门正在制定可再生能源发展基金的管理办法，很快会出台”。

　　两年里，国家电监会相关官员不止一次对媒体表示“办法很快就会出台”，但一晃两年过去，依旧未见踪影。

　　接近财政部的人士分析，暂行办法赶在可再生能源基金宣布两周年之前发布，而且变为“暂行”办法，可以看出背后压力。

　　暂行办法最大的亮点在于电价附加的征收方式的变化：由原来电网企业的代收代管，改为由财政部定期向电网征收后上缴国库。

　　国家能源局可再生能源司司长梁志鹏介绍，过去电价附加一直被作为电网企业收入的一部分，一些地方对电价附加征收所得税，导致电价附加资金大幅缩水，估计三分之一的资金被上缴财政。

　　按照电监会价格与财务监管部副主任黄少中的说法，在电费结算时，电网企业也存在变相减少新能源企业发电量、压低上网电价的问题；加上各省的补贴资金调配时间差，导致新能源发电企业往往需要半年至一年才能拿到补贴。

　　“宁夏一些风电业主至今没有拿到前年的电价补贴。”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦透露。

　　从2010年10月开始，全国的可再生能源电价补贴就已经没有结算了。一些规模相对较小的生物质发电厂，光自掏腰包为迟到的补贴垫资所需的银行贷款利息，就占到全年发电收入的五分之一。

　　“这么搞下去就是政府欠企业钱。”孟宪淦说。新暂行办法规定，电价附加将“由财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办事处按月向电网企业征收，实行直接缴库，收入全额上缴中央国库”。

　　对此，Frost &Sullivan咨询公司电力行业分析师曹寅评价认为，“终于让与可再生能源没有利益冲突的机构来做了”。

　　难产背后的决策权争夺

　　尽管如此，暂行办法仍留下了诸多未尽事宜。

　　最让外界失望的在于，暂行办法并未将财政部主管的专项资金和发改委主管的电价附加合二为一。而这恰恰是当初设立可再生能源发展基金的核心内容。

　　“当初设立基金的一个初衷是，在电价附加不足时由专项资金补充，附加征收资金有余量时，可在基金支持范围内调剂到其他用途，大家能互相弥补在一起使用。”发改委能源研究研究员时璟丽说。

　　随着这两年可再生能源的大规模发展，补贴需求越来越高，仅靠电价附加资金越来越入不敷出。2009年，全国可再生能源电价附加资金缺口13亿元；2010年扩大至20亿；预计2011年将达到100亿左右。

　　可再生能源发展财政专项资金，尽管并未公布具体的规模，但作为专项资金中重要内容的“金太阳”示范工程补助，国家财政支持近500亿元。

　　“管理办法只是在纸面上把两部分资金放在了一起，但实质上并没有合并，依旧是两套体制，各走各的渠道。”曹寅说。

　　事实上，在2009年底宣布成立基金之初，国家发改委和能源局就启动了可再生能源基金管理办法的起草工作。但2010年基金管理办法做出来后，在基金到底应该支持可再生能源研发、应用还是制造等方面，意见并未统一，事情就此被搁置。

　　按照能源局的思路，基金征收管理办法由财政部牵头制定，而基金的使用管理办法由能源局牵头，会同国家发展改革委和财政部制定。

　　“实际上就是财政部负责收钱，发改委、能源局负责花钱。”一位接近能源局的内部人士如此解释。

　　从财政部文件最终的命名“征收使用管理暂行办法”中不难看出，能源局的这一建议并未得到财政部采纳。未来如何监督、拨付该基金，特别是基金使用和拨付的决策权，仍是悬念。

　　百花齐放还是一家独鸣？

　　事实上，除了争权之外，在新能源发展思路上，主管新能源发展的财政部、国家发改委和能源局都在用自己的方式诠释对发展新能源的理解。

　　这在过去三年中国“百花齐放”的新能源政策中能找到印证。

　　2009年哥本哈根气候大会之后，各部门对新能源的理解开始逐渐分化，这在太阳能政策上体现得最为明显。

　　以为太阳能屋顶和光伏建筑建设提供百亿补贴的“金太阳示范工程”为例，这一政策的推动和主导者是财政部，采取的补贴方式是对纳入金太阳示范工程的项目都给予总投资50%的直接补助。这种模式虽迅速提高了企业积极性，然而由于项目建成后发电效果难以掌控和管理，“骗补”现象层出不穷(具体参见本报2010年3月24日《扭曲的“金太阳”工程》)。

　　与“金太阳示范工程”同步的是光伏并网发电特许权招标项目。国家能源局针对的不再是城市建筑，而是大型荒漠光伏电站。

　　与财政部简单的直接补贴模式不同的是，国家能源局是竞争机制的坚定执行者。能源局认为，在效益相同的条件下，哪家企业要求的补贴资金较少就授予哪家投资开发，这能使有限的补贴发挥更大作用。这种竞争招标模式能迅速降低新能源成本，但让新能源企业的利益直接受损，因此被企业广为诟病。

　　2011年8月，国家发改委又出台了全国统一的1.15元/度或1元/度的光伏上网固定电价。这种模式由于给了光伏开发商确定了价格激励，备受企业拥护，中国西北就此出现光伏电站“大跃进”之景。此种抛弃市场机制的人为制定电价，弊端在于难以保证项目开发成本最低。

　　上述三种模式几乎代表了当今国际上几大主流的新能源政策取向。2011年11月，作为招标竞争模式的支持者，国家能源副局长王骏发表了《新能源发展探讨》一文，该文严厉批评了直接补贴和固定电价两种政策，称固定电价模式“会收到适得其反的效果”。

　　但这并不影响各部委的思路。“至少目前看来，他们谁也无法说服谁。”一位在能源系统长期工作的官员说。