“移花接木” “先私后公” “瘦身钢筋”

　　编者按

　　保障房建设是改善城市低收入居民居住条件的一项民生工程，对于促进社会和谐稳定具有重要意义。当前保障房建设已取得了重要进展，但在建设过程中也出现了一些问题，亟须改善。今天本报《地产中国》栏目推出专题报道，围绕保障房建设资金筹集、使用、监管这一线索，从不同侧面剖析当前保障房建设过程中遇到的问题，尝试提出建设性的解决办法，从而促进保障房建设顺利进行，推动保障房建设目标的早日实现与房地产市场的健康发展。

　　“现在只要你的项目和保障房沾边，审批都特快，银行贷款也很快到位。其实我们拿了钱去干什么，谁也不知道。”上海某中小房地产开发商杨希（化名）表示。中国证券报记者采访发现，杨希所说的情况在社会资金参与保障房建设方面并不罕见，当前一方面保障房建设存在资金瓶颈，另一方面在保障房建设过程中，各地还存在着保障房专项建设资金被套取、挪用、侵占等问题。

　　业内人士认为，保障房建设是“十二五”期间的重点民生工程，不能因个别企业“钻空子”的行为，影响整个保障房建设。有关部门应尽快完善保障房资金申请使用等方面的制度，加强监管设立综合督查部门，综合管理与保障房项目建设相关的土地、信贷等环节，严禁套取、挪用、侵占保障房建设专项资金。

　　土地收入锐减 资金缺口尚存

　　中国证券报记者发现，在各地的保障房建设过程中，土地和资金是保障房建设的两大难题。根据国土资源部汇总的数据，今年全国保障性安居工程用地计划供应7.74万公顷，比去年供应计划增长17.6%，超出了今年计划建设1000万套保障性安居工程的用地需求量，土地问题得以缓解。相比之下，资金缺口问题更为急切。

　　住建部副部长齐骥此前表示，2011年的保障房建设任务将通过一般预算安排、提取土地出让净收益、住房公积金增值收益以及积极引导社会资金参与等方式，确保保障房建设资金的落实。

　　地方政府的土地出让净收益是保障房建设最主要的资金组成部分。根据国土资源部公布的数据，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元。

　　自2010年以来，在严厉的房地产宏观调控背景下，2011年各地土地市场普遍比较冷清，部分城市土地出让收入大幅降低。国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，纵观今年上半年的全国土地出让形势，2011年各地方政府的土地出让净收益将锐减，估计只有1.3万亿元左右。“地方政府至少计提土地出让净收益的10%是没问题的，但是整个土地出让收益的基数大幅减少了，地方政府自筹的这部分资金就成了大问题。”

　　据测算，2011年建设1000万套保障房需投入资金约1.34万亿元，其中大部分需要地方政府采取各种方式筹集。按照住建部的估计，经济适用住房和“两限房”需建设资金5000亿元，主要由社会机构通过市场运作方式来解决；棚户区改造需投资5000亿元，其中，工矿企业和被改造的职工自身筹集3400亿元。也就是说，1.34万亿元建设资金中已有8400亿元投入有了着落，但还剩余约5000多亿元的资金缺口，将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。根据业内人士的测算，截至目前扣除前期已经确定的保障房建设资金，资金缺口仍在3000至4000亿元左右。

　　三类乱象并存 资金使用堪忧

　　在保障房建设资金缺口巨大的同时，中国证券报记者了解到，各地方的保障房建设资金挪用、侵占等问题着实令人担忧。

　　其一，“移花接木”：房地产开发企业资金链紧绷，用保障房项目套取专项资金。今年要开工建设的1000万套保障房中，有400万套是棚户区改造住房。中国证券报记者了解到，2011年以来，许多商业银行对棚户区改造任务集中的省份专门设立了“棚户区改造专项贷款”，但是在贷款审批和发放过程中，却被某些中小房地产开发企业钻了空子。

　　上海某中小房地产开发商杨希告诉中国证券报记者，今年以来银行信贷政策持续收紧，中小房地产开发商只能“各显神通”找钱。据杨希介绍，山西、陕西、河北等都有专项的棚户区改造贷款，今年有许多上海中小开发商就奔赴这些地方，从某些当地银行走关系、巧立名目拿到贷款资金后再想办法挪到外省其他的房地产项目中。“不过，大部分都是中小开发商去打棚户区改造专项贷款的主意，而且资金量也不大，也就几千万元。”杨希表示：“保障房是个筐，啥都往里装。现在只要你的项目和保障房沾边，审批都特快，银行贷款也能很快到位。其实我们拿了钱去干什么，谁也不知道。”

　　其二，“先私后公”：房地产开发企业配建保障房项目，挪用保障房建设资金。

　　北京某建筑材料供应商尹海前段时间就刚刚终止了给大兴某在建保障房项目供应建筑材料的合同。尹海表示，他所供应的建筑材料，既提供给房地产开发商本身的商业地产项目，又提供给其配建的保障房项目。“而每每到了回款时间，对方肯定是先把商业地产的项目款结了，保障房那部分的资金则是一拖再拖，时间长了我们实在是受不了。目前，我们只给这个开发商的商业地产项目供应材料了。”尹海介绍，该保障房项目规划有9栋，从去年到现在才建成了4栋，工期一再拖延，很大一部分原因就是保障房项目建设、采购原材料等资金一再被挪用。

　　其三，“瘦身钢筋”：房地产开发企业为保利润，侵占保障房项目建设资金，压低建设成本。

　　近期有媒体报道了南宁、石家庄等多地的保障性住房被查出存在砌筑质量不高、使用“瘦身钢筋”、安全隐患较多、材料报验和工序验收把关不严等问题。有地方保障房项目负责人向中国证券报记者透露，在保障房建设过程中类似“瘦身钢筋”的问题确实存在。“由于投入资金不足，保障房建设标准总的来说不高。基本的质量标准能保证就不错了，房屋结构设计、外观造型设计、长期安全问题等很难像商业住宅项目一样高标准执行。”另外，由于今年以来人工成本接连上涨，房地产开发商在保障房项目建设中，往往出于成本考虑压缩人工成本，导致项目建设进度迟迟不能推进。

　　资金需求高企 监管亟待加强

　　显然，要完成今年的保障房投资建设任务，仅靠现有的资金来源渠道远远不够。从中长期看，“十二五”期间我国将建设3600万套保障性住房，资金需求将维持在高水平。

　　与此同时，如何规范和管理本就紧张的保障房专项建设资金，显得更为急迫。根据审计署2010年“19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果”显示，在重点调查的32个城市中，有6个城市和4个县将廉租住房保障资金用于回购经济适用房和工作经费等支出，共计15231.3万元；有6个城市的34个项目利用虚假申报材料等，套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金6129万元。

　　邹晓云指出，和以往不一样的是，目前各地方政府都在全力推动保障房项目建设，力争完成3600万套保障房建设目标。然而，保障房项目建设涉及地方的土地、财政、建设、信贷等多个部门，才会被某些别有用心的个人或企业钻了空子。他指出，应该设立一个综合督查部门，专门监管保障房专项资金的管理和使用情况。同时，保障房项目建设的资金、进度等相关信息应该完全公开、透明，并接受舆论和社会的监督。“对于保障房专项贷款的去处和用途，不仅仅是商业银行，地方住建部门、审计部门、社会公众等都有监督和管理的权利和义务。”

　　住建部有关负责人近日表示，各地保障性安居工程在11月末之前必须全面开工。为了解决保障房项目建设所需要的巨额资金问题，近期多个部门相继出台政策，支持保障房项目建设融资创新。业内人士认为，在多项融资举措全力推动下，下半年保障房建设有望全面提速。

　　统一采购平台有望推出

　　多位业内人士认为，加快保障房建设是一项系统工程，既需要完善银行贷款等“主流”融资渠道，也需要不断创新融资方式；既需要地方政府、企业的持续探索，也离不开中央有关部门、金融机构不断的机制创新、形成合力。

　　事实上，除了中央的财政支持，包括全国社保基金理事会、保险资金、地方融资平台等都相继对保障房建设抛出了“橄榄枝”。

　　住建部也拟于今年9月底推出全国保障房建设采购平台，以推进保障房项目的顺利展开及完成。该采购平台是一个专门服务于全国保障房项目的巨型超市，可以为保障房提供价廉物美的产品。

　　财政部最新公布的发债计划显示，今年仍将发行2000亿元的地方债，与前两年持平，而地方债所募集资金将优先用于保障房建设。

　　国家发改委也于日前发布《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。

　　专家分析指出，按照计划，在“十二五”期间，我国将新建各类保障性住房3600万套，不断创新保障房建设的融资渠道，是长期支持保障房建设的重要举措。

　　高房价或逐步得到抑制

　　业内人士认为，在政府大力推动保障房建设背景下，保障房建设目标是必须完成的任务。可以预期，下半年全国保障房投资将全面提速。

　　住建部部长姜伟新近日表示，相关部门下一步的工作重点之一就是要促进度，确保完成今年的保障房建设任务。11月底前保障性住房项目主体结构完工的要占到1/3以上。上年结转的项目也要加快建设进度，确保年内基本建成400万套。

　　在国家大力推动各地保障房建设进度，限购、限地价等多重调控措施下，5月我国70个大中城市中，环比持平或下降的城市数量有所增加，房价涨势继续趋缓。业内人士预计，随着保障房融资瓶颈等问题的破解，保障房建设有望提速，其对高房价的影响也将逐步显现。全国工商联房地产商会会长聂梅生此前表示，未来商品房市场将面临和保障房市场“平分秋色”的局面。

　　投资收益有限影响险资参与保障房建设热情

　　资金难题是制约保障房建设的一大障碍。在各路社会资金中，迫于资产配置压力的保险资金先行一步，已在北京、上海等城市展开保障房投资项目试点。

　　险资的投资模式能否在多地推开？保险业内人士表示，险资多以债权计划方式开展投资，项目担保及稳定收益是险资投资的前提。但目前除了京、沪等经济发达地区外，大部分地方政府对保障房建设资金来源及项目收益还未有明确规划，这在一定程度上限制了社会资金的积极介入。而今年3月末7家保险资产管理公司与北京市土地储备中心签订协议，参与保障房前期土地储备开发，这一模式或开启险资介入保障房建设的新路径。

　　险资尝试参与土地储备

　　自去年《保险资金投资不动产暂行办法》出台后，不动产投资就成为险资探索的新领域，在养老地产、商业地产方面，险资已经尝鲜。而具有公益性、长期性、稳定性等特点的保障房，尽管投资收益无法和上述领域相比，但其长期稳定的收益也可以缓解巨额险资的长期配置压力。

　　在上海，3月9日，中国太保（601601）宣布太保公租房债权计划正式通过了保监会备案，成为保险行业首单不动产债权计划，也是保险资金首次涉足保障房领域。由太保资产牵头、阳光财险、天平车险等四家险企参与的公租房债权计划共募资40亿元参与投资上海地产在上海市建设的约50万平方米公共租赁住房项目。太保资产的保障房预期收益率约在5%以上。

　　5月13日，继太保进军保障房建设两个月之后，中国平安（601318）正式介入上海保障房领域。上海城投控股（600649）与中国平安签约推出7年期“平安－城投控股保障房项目债权投资计划”，该债权计划募资额度不超过30亿元，期限为7年，50%按照固定利率6.4352%计息，另外50%按照央行同期贷款基准利率下浮5.1%。这意味着该计划的预期年化收益率在5.94%-7.31%之间。根据上海城投控股发布的公告，该计划包括经适房、公租房等多个保障房类别，总投资额超过100亿元，保险资金占比不超过30%，但作为项目资本金投入，可以撬动银行贷款用于保障房项目建设。

　　在北京，3月末，由太保牵头，国寿、平安、人保、华泰、泰康、太平共7家保险资产管理公司与北京市土地储备中心签订协议，按基础设施债权投资的方式筹集百亿保险资金后，将资金借贷给北京市土地储备中心，用于当地保障房建造前的拆迁、管线铺设和道路建设等，而不参与后期二级市场开发。项目投资期限为7年，收益率约在7%上下，以北京市的土地储备作为抵押。

　　和之前具体的地产项目不同，险资此次参与的是保障房土地储备开发。对此，一位保险公司资产管理人士表示，保障房建设属于国家支持的重点项目，险资此投资依据的是基础设施项目的相关规定。“如果其他地方有类似项目，且有完善的抵押担保和稳定的投资收益，按照保监会的相关要求，险资参与没有障碍。”

　　“上述三个项目收益率是根据保险资金的成本和所投资项目的信用评级来确定的，虽然收益率不算高，但和5年期大额协议存款相比仍有优势，且具有政府信用担保，仍然是投资的很好选择。”他表示。

　　投资保障房细则或出台

　　《保险资金投资不动产暂行办法》规定，险资投资不动产的上限为上季末总资产的10%。截至今年一季度末，我国保险业总资产达5.41万亿元，以10%的比例计算，国内保险资金有超过5000亿元的资金可投资不动产。尽管这一数字十分诱人，但要想真正吸引险资大规模进驻保障房，目前还有诸多条件限制。

　　“一些地方政府财力有限，建设的部分房子品质不好、面积小、位置偏，再加上限购之后推高租金，这样几乎很难会有投资收益空间。”一家中型保险资产管理公司人士表示，目前很多问题缺少统筹规划，未来恐将蕴含较大风险。

　　他指出，一方面现在的投资收益率较有限，险资大规模介入可能性不大；另一方面，险资安全性第一，项目需要有完善的抵押担保，而很多地方政府还没有一整套完善的运作机制，险资不敢轻易介入。

　　去年10月上海市下发《关于切实推进本市公共租赁住房工作的通知》，要求研究成立市级投融资机构和投资试点机构，引导公积金、保险资金、社会资金等投资公租房建设项目。政府的积极引导和完善的运作机制也正是险资在上海开展保障房试点的原因之一。

　　对于保障房建设的可持续性，戴德梁行估价及顾问服务部董事胡峰表示，政府除了加大保障性住房土地、财政等投入以外，更需要尽快出台关于保障性住房建设的投融资管理办法细则，探索更多更好的保障性住房融资模式。另据了解，保监会目前也在加紧制定险资投资保障房建设细则，对参与的险资资格、资金比例都有明确要求，险企须遵循自愿参与、风险自担的原则。

　　利用公积金贷款、公积金增值部分支持保障性住房建设是解决保障房资金瓶颈的一个重要渠道，当前已有28个城市进行试点，各种尝试创新迭出。不过对于公积金支持保障房建设的力度，公积金支持保障房建设如何形成收益，不少人仍存有疑惑。业内人士表示，目前公积金参与保障房建设的有关政策亟须完善，应当保障公积金后续资金的回收和合理收益，有关部门已着手进行调研。

　　公积金试点存在扩大可能

　　在保障房建设“钱紧”的背景下，公积金成为各地保障房建设资金来源中不可或缺的一部分。5月19日，上海市住房公积金管理中心披露，用住房公积金增值部分收购由上海城投置地（集团）有限公司开发的新江湾尚景园。这一项目位于杨浦区新江湾城，规划住宅建筑面积15.15万平方米，2202套，住宅房型以60平方米的二室一厅为主。该项目总投资14.98亿元，未来将对住房进行适当的装修，达到入住的基本标准后，委托运营机构管理，向符合公租房条件的公积金缴存者出租。

　　上海市住房公积金管理中心的网站显示，截至2010年，累计住房公积金和补充住房公积金高达2524亿元。20年间，已累计发放住房公积金个人贷款2333亿元，目前所剩的贷款余额为1127亿元。

　　住房公积金贷款支持保障房建设早已破题。去年10月，住建部、财政部等部门联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，确定北京、武汉等28个城市为住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，贷款额度约493亿元。

　　进入试点的28个城市积极利用公积金贷款。大连市已经为经济适用住房项目发放贷款3亿元。建设银行（601939）天津分行则运用公积金委托贷款的形式，为天津1万套公租房建设提供资金，从2010年10月至今，已累计发放贷款12.33亿元，贷款预计总投放将达19.75亿元。业内人士认为，目前三部委已经开展调研，未来公积金贷款试点扩大至更多城市是有可能的。

　　还有地方将公积金支持保障房的范围扩大至支付租金。安徽省住房和城乡建设厅发布的文件指出，保障房的租金将能用公积金来抵付，符合条件的承租人，可以按规定提取住房公积金账户内的存储余额，用于支付租金。

　　保障合理收益是关键

　　今年4月，《关于调整住房公积金贷款利率的通知》发布，规定上调个人住房公积金利率，首次明确了公积金贷款支持保障性住房建设试点工作城市的利率。

　　复旦大学房地产研究中心主任尹伯成认为，个人住房公积金政策的调整，意味着从法律上解决了公积金支持保障房建设的合法性问题。但住房公积金并非是真正的“闲置”财产，而是受现行《住房公积金管理条例》设定各种限制的“被闲置”资产。

　　上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭表示，公积金贷款到期需由保障房项目建设主体连本带息归还，只是利率较商业贷款较低，这拓展了保障房建设的一个资金来源，只要明确了还款主体，还款付息应该不成问题。

　　据规定，试点城市获得的公积金贷款将全部用于专项审批项目，并且项目流程直接受国家监控。项目贷款到期后，须全额收回。

　　公积金的合理收益最终能否得到保障是目前业内争论的焦点。全国工商联房地产商会理事陈宝存表示，公积金其实是记录在个人账户之下，归缴纳人所有，如果利用公积金支持保障房建设，一定要能够形成良性循环，并提供合理的回报，否则就可能侵占缴纳人的利益。

　　陈宝存强调，保障房建设一定要探索出可行的建设运营模式，保证后续资金的回收和合理收益，保证保障房项目后续的还本付息问题。一般的公积金贷款期限为2-5年，后续资金回报要能够填补前期资金投入。

　　业内人士认为，地方政府建设保障房的最大难题是资金短缺。各地利用公积金贷款、公积金增值收益部分援建保障房，是拓展融资渠道的一个尝试。但是，由于保障房建设运营模式仍在探索之中，公积金支持保障房建设的模式仍有完善空间。