去冬今春，一场五十年不遇的大旱悄无声息地席卷了我国北方大部分地区，超过3亿亩农田受到严重威胁，甚至出现了农作物大面积绝收的现象。然而，在这大旱之年，干旱的又岂止是耕地？

    这里是河南省焦作市武陟县黄河河滩，眼前一望无际的是十几万亩麦田。由于刚刚下过一场大雨，田间的道路非常泥泞，可以说是无从下脚。然而此时，却有一个人急匆匆赶到这里。
    她叫原菊意，是武陟县大封镇大封村的农民，她在这片黄河滩里种植了2000多亩小麦，2008年曾经被评为河南省的种粮女状元。
    可是看着雨后湿润的土地和绿色的麦苗，原大姐却忧心忡忡。

    记  者：像往年到这个时候，这个小麦大概能长多高？
    原菊意：往年到这个时候的小麦，大概到十七、八公分高这个情况。
    记  者：将近这个两倍。
    原菊意：但是那个一个麦子要分六、七个叉子，但是今年就不行了。
    记  者：这个分叉子的多少直接关系到……
    原菊意：产量高低了，产量高低。旱情严重的时候，这已经就枯死了。
    记  者：是不是大部分麦苗现在基本上都是这种状态？
    原菊意：都是这种状态。
    记  者：好的可能能分三个（蘖）。
    原菊意：好的能分几个（蘖），像麦子，它需要分出一个（蘖），分出一个以后，它才长一个麦穗子，好的就是分两个、三个（蘖）。
    记  者：那现在虽然看着就是说，这个基本上都绿了，但是实际上最后的产量？
    原菊意：产量还是有减产的。
    记  者：有影响的？
    原菊意：影响很大，这个产量还会影响很大。

    去年入冬以来，我国大部分地区雨雪严重偏少。截至1月31日，全国北方一些地区降水量普遍较常年同期偏少五到八成，降水量之少为30年一遇，部分地区甚至达到50年一遇。安徽、河南、山东、河北、山西、陕西、甘肃、江苏等省都出现了严重干旱。在2月7日受旱高峰时，全国耕地受旱面积达3.01亿亩，比常年同期多1.11亿亩，多58％，有437万人、210万头大牲畜因干旱发生饮水困难。北方冬麦区受旱面积1.54亿亩，重旱面积5372万亩、干枯394万亩，冬小麦等农作物受损严重。这次干旱持续时间之长、受旱范围之广、程度之重历史少见。

    原菊意：很少见。每年到这个，过了春节以后，这个小麦都要有几公分高了，今年就不一样，小麦现在就是枯黄枯黄的。像这样的天气，我长这么大，恐怕就是今年最旱了。

    从2009年1月6日到2月6日，短短一个月里，黄河流域区域干旱警示由蓝色预警先后提升至黄色、橙色，直至最高等级的红色，抗旱应急响应也由四级迅速提升至一级。这在黄河流域抗旱史上前所未有。这让所有人都替今年的粮食收成捏着一把汗。
    持续几个月的大旱让原大姐有些不知所措，黄河滩引水灌溉的成本很高，如果不是2月份下了几场大雨的话，她2000多亩冬小麦就面临绝收的危险。

    根据国家防汛抗旱总指挥部2009年2月17日统计，自2009年2月6日以来，全国最高投入抗旱人数1451万人、开动机电井154.2万眼、泵站2.33万处、抗旱机动设备233.6万台套，出动机动运水车辆27.6万辆，累计投入抗旱资金40.95亿元。但是，旱情总体形势依然十分严峻。正在这个万分危急的时候，几场春雨陆续降临北方大地。

    虽然这次及时的降水过程让旱情得到一定程度的缓解，但是受春季气象和水资源匮乏的影响，旱情随时有可能会卷土重来，继续危及农作物的种植与生长。原大姐估计，就算接下的日子风调雨顺，她的2000多亩小麦最终仍然可能会减产六七万公斤，今年的损失已经是在所难免。

    像原大姐这样粮食面临减产甚至绝收的农户全国还有很多，这次北方大旱使许多农户都遭受了不同程度的经济损失，因为目前还没有到农作物成熟期，总的损失数额目前还难以估量。

    以往，一提到财产损失，我们很自然就会想到保险。而且，为了最大限度地保护农民种粮积极性，自2007年起，我国就开始推行由中央财政大力支持的政策性农业保险。其中保费的80%由中央和各地方财政共同承担，而农户只需负担保费的20%即可。以种植业为例，一般一亩地农户只需要交2到4块钱保险费，一旦受灾就可能获得相当于保费的几十倍，甚至上百倍的赔偿。每年中央财政都拿出数十亿元进行保费补贴，全国已有16个省区和新疆生产建设兵团进行了试点推广。2008年全国农业保险实现保费收入110.7亿元，农业保险赔款69亿元，受益农户达1098.7万户次。那在这次大旱中受灾的农户能否依靠政策性农业保险挽回损失呢？

    原菊意：我最困难的时候也想到这个投保，但是投保这一块，目前对我们来说还是一个看不到的东西。

    虽然河南是政策性农业保险的试点之一，但是，政策性农业保险覆盖的范围却十分有限，全省只有南阳，信阳和周口等地区的部分农产品参加了农业保险。

    河南省财政厅 副厅长 杨舟：我们做了一些水稻，做了一些棉花，做了点烟叶，那么今年准备在全省所有的玉米都普及了它。那么畜牧业也做了一点，奶牛、能繁母猪，包括肉鸡，我们都做了一点这样的试点。

    河南省是全国最大的小麦主产省，可是全省的小麦目前并没有纳入政策性农业保险的承保范围。

    河南省财政厅 副厅长 杨舟：冬小麦这个常年生产是相对稳定的，受灾的年份相对少一点，就是成灾少一点，农民对这一个小麦进行投保，这个不积极，这是一个原因，第二个问题，我们这个小麦的播种面积非常大，将近八千万亩，七千九百万亩，那么这么大的面积要全部投保的话，我们的保额很大，保费补贴也很多，恐怕眼下还有个财力负担的问题。这样的话小麦就没有进来。

    然而，从河南省目前水稻和棉花的承保情况来看，即便是河南省将小麦纳入保险范围，今年大旱所造成的冬小麦损失也很难获得赔偿。

    河南省财政厅 副厅长 杨舟：你像旱灾的问题，没有在这个理赔的范围，所有的自然灾害都应该在里面才对。

    记者发现，其实，在河南省财政厅，保监局和农业厅联合下发的《开展水稻棉花保险试点工作实施方案》中有明确规定，保险责任为因人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等对投保农作物造成的损失。但是，在实际操作过程中，保险责任的范围却出现了一些微妙的变化。

    河南省参与政策性农业保险是两家商业保险公司，它们分别是中国人民财产保险股份有限公司和中华联合财产保险有限公司。两家公司都给记者提供了目前河南省种植业保险的保险条款，其中人保财险的保险责任只包括暴雨、洪水、内涝，风灾，雹灾和冻灾，并没有旱灾。

    中国人民财产保险股份有限公司河南省分公司 副总经理 宿爱国：我们制订了一些承保条件的，基本上是我们自己测算起来是可控的，首先这是我们必须要做到这一点，没数的东西我们确实不敢保。

    中华联合财险的保险责任中虽然包含旱灾，但是，却有两个附加条件，一是如果种植的水稻因遭受旱灾但损失率在70％以下，保险公司不负责赔偿。二是，如果损失率超过70%，每亩赔偿金额不超过120元。相比其它的自然灾害，旱灾的理赔的门槛更加严格。

    中华联合财产保险股份有限公司河南省分公司 总经理 韩涛：像一般旱灾，一般有可能风险比较大的，我们都不敢把它纳入条款，毕竟这个保险带有比较强的这个政策性，这样的话，无论是政府部门，无论是监管部门，包括我们是尽最大努力。

    那么同样是自然灾害，为什么保险公司单单对旱灾如此谨慎呢？

    中国人民财产保险股份有限公司河南省分公司 副总经理 宿爱国：这个旱灾关键是这个不确定这个因素太大，它可以说是农业保险，或者农业的主要风险之一。因为（风险）不确定，按总公司和包给保监会报备的这个条款里头，主条款里头，责任就不含这个旱灾。

    像暴雨，洪水，风灾，雹灾等自然灾害往往都发生在一些局部地区，可预防和控制的程度比较大，它们所造成的危害相对而言比较有限，而干旱则不然。

    河南省财政厅 副厅长 杨舟：这个旱灾的特点面大，对吧，受旱就一大片，这个甚至如果旱情严重的话，好多都是绝收，这样理赔起来这个金额也是很大的。作为商业保险和政策保险是有区别的，这两者的结合需要有一个磨合。当然政府要积极的引导，帮助这个保险公司市场运作的时候，要给创造一些好的条件，提供一些优惠。但是你不能干预人家企业，保险公司它的利益，因此在险种、保险范围、保险条件的制定上，那就我们考虑到了保险公司的一些利益。

    政策性农业保险不保旱灾，或者是旱灾理赔难不仅仅存在这两家保险公司。全国参与政策性农业保险的商业保险公司，几乎都地把旱灾排除在了保险责任之外，面对这次严重的旱情，政策性农业保险的惠农特性一时难以表现。但是，也有例外，在安徽，一些在这次特大干旱中小麦绝收的农户，在春节前就拿到了来自保险公司的赔款。

    安徽省濉溪县吴井村 村民：当时旱的时候就跟这路边的草一样，全都旱死了。
    记  者：当时知道保险公司能赔吗？
    安徽省濉溪县吴井村 村民：知道得不清楚。我想赔就赔，不赔就算了，谁知道保险公司真的赔了。

    村民所说的保险公司是国元农业保险公司，它是总部设在安徽的一家专业保险公司，2008年成立到今天，已经承担了安徽全省大约90%的政策性农业保险业务。他们公司的保险责任里就包括旱灾，损失率超过30%即可获得相应的赔偿。

    国元农业保险股份有限公司 董事长 张子良：我觉得农业保险既然承保的话，那么它的风险应该把主要的自然灾害的风险应该列在其中，实际上农业的风险的话，你说那个旱灾也好，这个洪涝灾害，这个病虫灾害，还有什么这个雹灾、冻灾等等，这些都是它的一些主要的灾害，如果说你只是，我个人觉得你只保其中的一个两个，它不一定能够发挥这个农业保险的这个保险管理的这个作用。

    今年春节前，他们按照每亩104元的保险赔偿标准，率先将2.4万元的赔付款发放到了50多位小麦绝收的农户手中。

    国元农业保险股份有限公司 董事长 张子良：为什么我们一亩田，我们像小麦、油菜我们只赔了104块钱呢？因为我们整个保额是260，就是整个保额是260，那么在苗期如果出现绝收了我们是赔付40%，那么苗期它的成本相对来说比较低啊，那么这个时候如果绝收以后，可以再种一些其它的作物，像北方可以种一些马铃薯啊等等这种东西。

    安徽省淮北市濉溪县吴井村 文书 赵成立：一亩地你交的是2.08元，（成熟期）绝收了赔你260元，现在呢赔你260的40%，一亩地就赔了你是104元钱，比如说我种20亩麦，我只交了40块钱。也就等于说，我这交了今年一年的（保费），我一亩地受灾了，我这一年我这个钱白交了，我还可以赚到钱。拿着这一笔款，还可以采取补救措施，还能再投入再生产。

    对于很多将来可能会面临减产的投保农户，公司仍然在做进一步的跟踪勘查，等到成熟期确定损失后，再进行相应的赔偿。

    国元农业保险股份有限公司 董事长 张子良：农业保险刚开始推的时候，我们就提出一个叫做保成本，叫低成本，广覆盖，主要是保农户的物化成本，也就是保他及时恢复再生产的这么一个能力。作为农业保险起步应该这样做，我觉得也是对的，因为这样的话，相对来说它的费用，保费会低一点，保额也会少一些。在成熟国家，就是发达国家，好像基本上是朝着保收益的方向去走的，我觉得对咱们国家来说，也可能以后是发展方向。

    为什么安徽本地的保险公司敢承保其它公司纷纷回避的旱灾呢？

    安徽省保监局 局长 李迎春：因为安徽的自然灾害比较频繁，如果说我们都把那些保险责任，厘定得很小，或者是我们预期能够见到的一些责任，我们把它排除在外，那么开展这试点的农业保险工作，我认为意义就不是十分重大了。

    责任越大就意味着风险越大，如何才能将风险有效地分散出去呢？

    安徽省保监局 局长 李迎春：我们整个把风险的模块把它分成了三块。那么第一块比方说，在一定的范围内，如果是保险责任的话，由经办机构履行条款来兑付。如果在一定的范围内，也是保险责任的话，那么我们叫国元（农业保险公司）通过国际分保和国内的分保分出去，那么由再保（险）公司来分。如果还有一块的风险，再保（险）也分出去了，经办机构也赔出去了，仍然没有达到履行条款，没有达到赔付没赔完的话，政府最后来集中研究，意思就是政府来兜底。

    这样的做法目前固然能分散一部分风险，但是，它还没有经受到真正的考验。今年的旱情虽然十分严重，可最终还是得到了一定程度的缓解，没有造成大面积成灾的局面，再加上政策性农业保险的覆盖面还十分有限，所以，今年旱灾的赔偿并没有给国元农业保险公司带来太大压力。但是，将来如果遇到农作物大面积减产、绝收的情况，巨额赔偿肯定会让商业保险公司和地方财政背上沉重的包袱。农业是国家重要的经济命脉，是国家稳定，长治久安的保证。我国自然灾害比较频繁，对农业生产的影响尤为严重。政策性农业保险如何才能更加稳健地推广，给农业生产带来全面、切实的保障？同时又能免除商业保险公司的后顾之忧呢？

    河南省保监局 财产保险监管处 赵筱瑜：我觉得咱们现在农业保险，迫切需要有一个政策性的农业保险的法律，来支持政策性农业保险的发展。如果没有出台法律的话，你对老百姓还有政府，还有保险公司，他们就是说都没有定心丸。

    现在，各级政府对推广政策性农业保险都很积极，但是推广过程主要是靠上级政府下文件来推动。

    河南省保监局 财产保险监管处 赵筱瑜：政府和保险公司包括农户，都没有这个信心，就是说我今年政策是这样，明年会不会有这个政策，大家都可能会出现一些短期行为。

    立法能够强化政府，保险公司和农户的信心，同时还带有一定的强制性，将大大增强政策性农业保险的推进力度。

    河南省保监局 财产保险监管处 赵筱瑜：把一些关系到国家民生的一些险种，比如说小麦、玉米、水稻这些，关系国际民生的，你要纳入政策性保险，像交强险一样，实施强制性保险。有一些老百姓可能会想，我今年不出险我就不想保，我觉得天气很好，我不投保。没险不保，有险就保的话，也不利于农业保险的长期发展，没有积累。

    政策性农业保险不同于传统救灾制度，也不同于纯粹商业保险制度，它更类似于社会保障和社会福利制度中的社会保险。其保费的用途也不应以盈利为目的，现在有些农业保险试点省份规定，每年要从保费节余中提取一定比例，建立巨灾风险准备金，逐年滚存。但是，受当地农业保险政策和规模的影响，目前各地风险准备金的规模还十分有限，一旦遇到巨灾，依然存在很大风险。

    国元农业保险股份有限公司 董事长 张子良：我们想建议呢，能不能建立一个全国的风险分散的这么一个机制，也就是我们国家能够有一个“巨灾风险保障基金”，在全国范围内来分散调节这个风险的话，那么作为我们专业保险公司，这样我们承保的这种就没有后顾之忧了。

    目前，全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度，绝大多数国家都建立了巨灾风险保障基金。在采访中，无论是保险公司，保监局，还是地方财政部门，也都不约而同地对全国性的巨灾风险保障基金充满期待。

    安徽省保监局 局长 李迎春：如果风调雨顺的话，那么这块积的保费作为基金积累，那么使来年有两种用途：那么两年如果有大灾的话，能够提高我们的偿付能力；那么还有一种如果积累很长时间以后呢，也可以减少财政的补贴，或者减少农户保费的交值。

    河南省保监局 财产保险监管处 赵筱瑜：从世界各国来看，就是说这个巨灾风险的话，单靠保险公司的力量是没有能力来完成的，都是要有一个就是说深厚的积累。但是目前如果巨灾风险准备金你没有政策的话，只靠保险公司盈余，第一盈余是很有限的，第二的话地方财力，靠地方政府来拨付的话，地方政府的财力也是很有限的。所以说，就是说对于真正出现大灾的话，它就是会出现没有这种分散机制，所以说我觉得就是，一个是巨灾风险，一个农业的再保险，巨灾风险都要通过立法来强制。

    全国性农业巨灾风险保障基金的建立同样也需要有专门的法律法规做依托，依靠法律明晰资金来源，用途和管理办法，这笔巨额资金将来不仅可以抵御巨灾造成的风险，而且还可以用于防灾减灾，农业基础设施建设，更好地促进农业生产，稳定粮食安全。在采访过程中，无论是地方政府相关部门还是保险公司都反复向记者表达了对相关法律的渴望，无法可依目前在某种程度上严重制约着农业保险的推广。近日，保监会负责人表示，他们正在研究建立国家农业再保险和巨灾风险转移分散机制，并积极推动农业保险法律法规体系的建设，其中《政策性农业保险条例》已列入国务院2009年立法项目，相信很快就能给我国的政策性农业保险解渴。